各地城投公司起源于1991年,在2008年“四万亿”刺激政策推动下迎来繁荣,城投公司作为地方政府投融资平台的主要形式与市政工程项目的建设单位,为我国地方经济发展和城镇化建设做出了重要的贡献。2010年后,监管层开始部署加强地方政府融资平台公司管理,城投公司进入职能模式调整阶段。2017年,供给侧改革不断深化,国企改革大刀阔斧,融资平台公司全面转型之路已然势在必行。
图1 融资平台公司运作模式
地方政府推进公益性项目建设的通常路径为:注入资产设立融资平台公司,由平台公司通过向金融机构借贷等方式融取资金,投入水、电等项目,项目后期收益可作为偿还贷款的资金来源。但事实上,城投建设的多数项目本身没有收益或收益很少,最终还是通过出让前期注入的储备土地来偿还融资债务,如图1中虚线所示。在监管与被监管的博弈过程中,这条虚线被赋予了储备土地、公益性资产、政府购买服务等内涵,逐渐成为融资平台公司的资金大动脉。
地方政府担保兜底,平台公司实为“二政府”。1994年实行分税制改革以来,地方政府财权相对弱化,而与之形成对比的是我国城市建设进入的一个飞速发展时期。财权与事权不匹配,这一矛盾形成了融资平台公司诞生的客观契机,同时地方政府没有发债融资权,主观上就需要一个有条件的融资主体。于是地方政府通过设立各类融资平台公司,避开自身融资限制,有效满足了地方性建设融资需求,并大力推动了水、电、煤气等公益性项目的建设发展。有着地方政府的信用背书,以及可观的土地出让收入支撑,一路高歌猛进的融资平台公司实际上担任着地方政府的融资代表和项目建设单位两个角色,正因如此也被称为“二政府”。
图2 融资平台规范管理系列政策
然而由于发展过程中显露的弊病和积累的潜在风险,国务院于2010年发文开启对融资平台公司加强管理的序幕。至今过去7年时间,政策监管越来越严,平台公司融资和偿债越来越难,图1中本不该存在的虚线也终将消失。从国发〔2010〕19号到国发〔2014〕43号,再到财预〔2017〕50号等系列新政带来的影响,极大冲击了平台公司原有的融资模式。剥离政府融资职能,脱离政府信用担保——无论是项目建设需求还是偿债需求,新增与后续融资难度增加、成本增高;与地方政府明晰债务权责,地方政府规范注资行为——债务划分之后存量债务划归政府财政,其余债务缺乏偿债资金来源保障,从而降低融资信用资质。
在不断加强的监管下,除了平台公司自身运营受到较大影响,与地方政府之间关系的改变,也更为深刻地通过“债务”作用于平台公司的转型与生存。《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》提出,根据国有资本的战略定位和发展目标,将国有企业分为商业类和公益类,并实行分类改革与发展。而根据城投改革前沿标杆的重庆所发渝府办发〔2017〕74号文,融资平台公司未来将有三条道路:“空壳类”融资平台依法撤销,“实体类”融资建设主体转为公益类国有单位,“商业类”融资平台转型为完全独立的市场化公司。可以说,融资平台公司不仅处于债务偿还的压力期,也处于转型方向的迷茫期。
地方政府融资平台长期运营过程中也出现了一系列问题,主要表现为债务规模大、融资渠道狭窄风险集中、市场化程度低造血能力差三方面。市场化转型,开拓新业务,提高收益能力是个很好的选择,但在轻装上阵之前,摆在城投平台眼下最核心问题是——债务处理与偿还。
根据债务举借原因和偿债资金来源两个标准,融资平台公司债务可分为政府性债务、公益性债务、经营性债务,如下表:
表1 融资平台公司债务分类及对应监管措施
债务种类 | 分类依据 | 对应监管 |
政府性债务
| 因承担公益性项目建设举借、主要依靠财政性资金偿还 | (1)不得为融资平台公司融资提供任何形式的担保和承诺、安排“借壳”融资。 (2)金融机构等不得违法违规为融资平台公司提供政府性融资,不得违法违规要求或接受政府及其所属部门和单位为融资平台公司融资提供承诺、担保。 (3)融资平台公司融资应采取市场化方式进行,融资本息由融资平台公司负责偿还。 |
公益性项目
| 因承担公益性项目建设举借、项目本身有稳定经营性收入并主要依靠自身收益偿还 | (1)逐笔清理核实,按合同协议约定履行配置资产、授予特许经营权、支付政府购买服务及财政补贴资金等责任 (2)对以内部文件、会议纪要等方式委托融资平台公司实施的公益性项目,要补签合同、协议,完善相关手续,明确政府和融资平台公司的权利、义务关系。 |
经营性项目 | 因承担非公益性项目建设举借 | 完善融资平台公司预警指标体系,监测融资平台公司资产负债率、带息负债比率、利息保障倍数、综合融资成本率等重要指标变动情况。 |
在此分类基础之上,对不同类别的债务偿还提出针对性建议,积极落实各类资金来源,有效缓释债务存量与压力。特别对于没有被划入存量债务的公益性项目债务,地方政府应当践行“建时有需求,建后有责任“,财政之内通过地方债券或政府基金等多种方式,尽可能承担或有责任,财政之外合理合法寻求其它解决方法。
政府性存量债务。根据国〔2014〕43号文、国办函〔2016〕88号文对债务的认定,各城投公司根据划入存量债务数量,寻求政府债券置换额度,进一步明确偿债权责、偿还期限。
公益性项目债务。公益性项目债务,要与地方政府尽快明确债务权责和分期偿还举措:(1)协议合同化。对原先以内部文件、会议纪要等方式委托城投公司实施的公益性项目债务,恳请政府补签合同、协议,完善相关手续。(2)项目预算化。尽快将部分在建或拟建的代建类项目纳入到下一年度政府购买服务的清单中,纳入财政预算。(3)立项规范化。规范公益性项目立项方式,充分考虑还款来源,明确还款方式。(4)剥离不良资产。支持城投将道路、桥梁、公园、河道、办公楼等不良资产打包出售,引入地方国有金融资产管理公司(AMC)、社会资本做好不良资产的剥离工作。(5)及时资金救助。采取财政转移支付和临时性的资金代偿等方式,做好到期债务的接续安排。
经营性项目债务。经营性项目债务是指融资平台公司以市场化方式举借用于非公益性项目、债务到期由融资平台公司偿还的债务。融资平台公司应尽快通过土地分期出让计划,获取土地出让金增值收益,逐渐偿还土地储备债务。通过引入战略投资者、发行企业债、资产证券化(ABS)等方式偿还资产购置等债务。
存量项目PPP改造。制定PPP投融资模式改革实施方案基本原则、范围领域,优先从道路、棚改项目、办公类房屋建设、安置房、停车场、医院、学校等公共服务领域的存量项目中遴选出一批潜在PPP改造项目,吸引社会资本投资,盘活存量资产,化解资金缺口。
开拓新型融资模式。在银行贷款、企业债券、公司债券、信托等传统融资方式基础上,进一步探索发行优先股、优质资产打包上“新三板”等股权融资方式,以及企业专项债券、可续期公司债券、项目收益债、债贷组合、小微企业增信集合债券等新型债券融资模式;有条件的地区的融资平台公司,可以探索境外ABS等资产证券化融资模式。
纳入政府专项资金扶持。将纯公益性资产纳入到政府财政补贴。由城投承担养老、教育、医疗、金融、三农等领域的公共服务供给及运营的,建议财政每年给予运营管理的财政补贴,可在相关委办局监管下符合绩效考核标准后划拨给平台公司。
缓解短期债偿还压力。制定三年内到期债务偿债计划表,采取展期偿贷、收回再贷、搭桥贷款等方式,调整分期还款计划,解决债务偿还资金到位的时间差问题。
未来转型方向,城投要坚持建设与经营并重的发展思路,逐步将“资源变资产、资产变资本、资本变资金”,加快实现由融资单位向产业经营实体的公司化转型,以项目建设为导向的融资建设平台向以投资经营为目标的市场化公司转变。
注入优质资产,改善资产结构。建议政府将统一调控的优质经营资产注入城投公司,逐步提高城投公司经营性资产的比重。
引进股权合作,优化治理运营。推动城投公司在教育、医疗、地产、金融等经营性业务板块引入战略合作者,推进混合所有制改革,通过战略投资者所带来的技术、先进管理理念,优化公司治理结构,化解资金筹措难题。
整合内外资源,设立城投基金。整合产业基金、股权基金等内外部资源,设立启动资金池,按照市场化募集方式,吸引社会资本,设立若干市场化运作的子基金,发展PE、定增、PPP等多种基金,重点投向环境、医疗、教育、金融、养老、三农、城镇化建设等领域,获取投资收益。
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