据国家统计局数据显示,2015年我国的城镇化率已达到56.1%,至2030年预计将达到68%左右,未来十几年将成为我国城市化由低级向高级发展的关键期。紧随一线城市之后,众多二三线城市也将步入城市规模扩张与功能完善双轨并行的时代,各地纷纷将新城、新区建设作为保增长、拓展城市框架、提升城市地位的重要举措。然而,在这些新城迅速崛起的同时也呈现出功能不健全、人气不旺、产业载体及商业场所普遍萧条,房地产去库存压力大等较严重的问题。福睿智库在长期的新城规划实践中,梳理了二三线城市新城建设众生相背后的普遍问题,为各地政府在新一轮新城建设中准确把握趋势,确立发展优势提供参考。
从历史轨迹来看,新城建设是世界各大都市城市规模扩大、经济增长和产业结构演进的一个发展阶段;从城市功能的演化来看,新城是缓解中心城区“城市病”,同时有效发挥中心城区辐射带动能力的一种可行举措;从城市发展的形态来看,不管是城外城还是城中城,都是一个产业、居住、环境等功能完善、相对独立的城市社区。综观各地新城,绝大部分在发展基础良好、潜力较大的区镇核心区和重大功能载体(如产业园区、大学校区等)的基础上发展起来,主要承担中心城区转移辐射的居住和产业两大功能。
观看当下二三线城市的新城定位热词,科技、绿色、智慧、创新、服务等标配在彰显新城品质的同时因缺乏落脚点而显得空虚、无特色。一味追求高大上定位带来恶果:
一是与二三线城市区位能级不符,且与新城的副/次中心地位不符,造成项目导入“高不成低不就”,出现高端项目与当地的人口结构不匹配,不接地气导致效益难以回收等情况。
二是千人一面无特色,在区域竞争中找不到发力点。许多新城由于与相邻地区的产业功能定位类似,在激烈的招商引资竞争中缺乏优势。
许多二三线城市新城面临的最大难题莫过于缺乏人气。配套不到位难以吸引人流,而人气匮乏又减弱了配套开发的动力,几成恶性循环。新城的配套问题凸显在:
一是重商贸载体轻社区商业氛围打造。目前许多新城建设往往以地标式商贸载体为核心而忽视社区商业的完善。核心载体的打造固然是匹配和彰显未来新城的发展目标和水平的重要抓手,但对于许多二三线城市而言,由于新城居民的消费水平所限,以及长期以来对老城商圈形成的极大消费惯性,都在无形中延长了新城商贸载体的客流培育期。因此,打造与新城现状消费水平相配套的社区商业是吸引新城人口尽快“落地生根”的重要手段。但目前许多新城的社区商业不足且分散,仍以沿街为市的粗放型商业形态和小区内的零散商铺为主,而不是立足于“大社区及大组团”的功能定位开发建设,不利于人气集聚,也与未来新城发展的集约化、社区化方向不符。
二是医疗卫生、教育、体育方面的公共服务设施不足。许多新城建设中,与未来导入人口甚至现居人口相匹配的公共服务配套都比较匮乏。而幼儿园、中小学等教育设施、高等综合/专科医院、信息基础设施和文化体育载体是吸引居民人口和高端人才入驻的重要因素。由于配套的落后,导致许多新城“未富先堵”,潮汐现象严重,不仅给区域交通带来了压力,也破坏了新城形象。
新城作为一个相对独立的城市空间环境,其前期通常由政府的政策和服务供给来拉动,而其后期的可持续发展则必须倚靠其自身功能的完善,尤其是产业功能的内置来实现。当下不少二三线城市新城的一大突出问题就是新城发展动力的转换与新城建设进度的脱节,即后期的产业发展动力未能形成,导致生产要素进一步流失,经济效应长期无法实现:
一是优势特色产业的缺位。新城开发主体往往因为缺乏相应的产业资源,导致产业的选择和引进、招商成为巨大的困难,致使新城的产业支撑缺位。此外,自身的定位不明确,优势资源整合不到位,盲目发展房地产和楼宇经济也是许多新城发展的常态。一些新城利用土地资源优势,大力发展房地产业获得短暂起步动力,但随着土地资源的枯竭和替代性产业的缺位,区域经济增长面临断崖式危机。此外,开发超体量的办公楼宇导致的物业空置、烂尾情况也较严重。
二是产业发展层次亟待升级。新城之“新”多体现在物理载体的升级而非产业业态的更新上。传统商贸业以及制造业在互联网和产业技术革命双重冲击下,发展举步维艰,难以形成支持新城可持续发展的引擎。同时,产业布局“碎片化”,发展缺乏主线,也影响了新兴产业的集聚发展壮大。
三是与主城区的产业互动和承接问题。相对而言,许多新城与主城的功能联系、互补不足,尤其是欠缺发展与主城功能互补的产业,以及主城区转移的产业。
许多新城在前期快速出让大量地块后,由于项目开发主体的资金链断裂等问题导致项目出现批而不建和中途烂尾等问题。另有一些新建成的项目由于无法适应市场冲击、资金到位延期,以及项目引进困难等原因,刚建成即面临关门、转型更新的命运。正是由于前期快速开发忽视了规划的长期性和科学性,造成许多新城的土地资源接近瓶颈,未来发展空间尤其是产业发展空间受到较大限制。而政府对低效益项目的土地回购又将对财政产生较大压力,在企业自行转型升级意愿不强的情况下,对粗放型的新城产业布局调整极易陷入僵局。
一是追求特色定位,谋求发展空间。当下多中心、组团式的城市发展模式给各郊区新城打造特色功能既提供了机遇也提供了挑战。新城需要提出与区域资源禀赋、区域优势、产业基础、制度环境等相契合的定位以增强差异化竞争优势,同时作为主城的功能拓展区,也需要找准支撑主城发展的功能定位,才能更好地接受主城的人口和产业辐射。
二是坚持配套先行,迅速集聚人气。采用率先启动生活配套类设施及商业的建设,力争龙头企业和品牌商业的入驻,提供可供大众参与的载体设施,如休闲娱乐综合体、主题乐园等,完善教育、交通、医疗等配套设施,不断加大已建成区的整改等措施不断提升新城品质,集聚人气。
三是重视产业功能培育,实现动力转换。“产业铸就新城发展的原动力”,不管是否是在重大产业载体基础上发展起来的郊区新城,都必须进行合理的产业业态规划,立足原有产业基础,结合区域特色,培育主导产业,才能实现新城发展动力的根本性转换。产业和郊区新城的融合具备先天的基础,新城与产业之间一开始便在空间上形成了高度重合的发展特点。郊区新城须发挥空间资源优势,主动承接主城产业的梯次转移,并发展特色中高端产业,同时要加强实行对区域效益不高的商贸载体、办公载体和文旅载体的转型改造和业态置换,提高发展质效。此外,也要注意新城的产业区与城区在规划、交通设施、社会事业等方面的配套衔接,避免产业区的发展实际与城市区定位发生错位。
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