一、开发区用地分类比较分析
近30年以来,以开发区为载体的中国城市化道路已经取得了明显成效。但开发区土地粗放扩张的弊端在中国经济步入新常态发展后逐渐暴露。
对此,长三角一些较为成熟的开发区通过再开发引导开发区向集约发展模式转变,由工业区过度到产业区并最终迈向综合新城。以土地再开发为手段的开发区转型,成为缓解城市土地发展矛盾的重要路径。
不同开发区,由于具体情况不同,其土地二次开发的模式也相应有所不同。本篇通过对开发区用地情况划分,为不同地区的土地二次开发提供指导。
根据开发区各区块土地的地段及一次开发成果划分,可以将土地划分为“实开发”地区、“虚开发”地区、“伪开发”地区三类:
“实开发”地区指开发区的先发地区,即启动区用地。由于开发时间早,吸引政策强,外部资金重组等优质条件,一次开发效果普遍较好。随着主城区功能外溢,“实开发”地区成为承接主城区功能的首选区域,现有的土地利用方式显然不能适应未来的发展需求,用地功能有待调整。
“虚开发”地区指开发区在经历了启动区的迅速发展后,盲目圈地开发的区域,土地利用的低效是该类型地区的主要特点。土地粗放的开发现状与集约化生产发展的理念相违背,土地稀缺性凸显,也对该地区的土地二次开发提出了要求。
“伪开发”地区是城市发展过程中最容易忽视的地带。开发区的迅速扩张把周边村庄土地一并征收,从地域划分来看,这些村庄已属城市的范畴,但现状并未达到完全 “城市化”,很多土地荒废空闲,需要进行二次开发以推进完善“城市化”进程。
除了上述的三类地区在土地一次开发过程中存在的差异外,在用地分类,空间结构等方面也存在差异。用地分类方面,“实开发”地区以商业、金融、办公、文化等公共服务设施用地为主,处于商业中心区; “虚开发”地区则是开发区的工业生产区域,用地类型多以工业用地为主,配以少量公共服务设施;“伪开发”地区包含了大量的城中村、村集体工业用地,在用地分类上多以居住用地为主,且市政设施也多布局在此。空间构成方面,“实开发”地区与主城衔接最为紧密,但城市功能强度随着连接主城区的交通干道的延伸逐渐减弱,形成以交通干道为轴向的发展结构;“虚开发”地区内有一定规模的产业园区内部多以生产性服务设施中心布点来解决日常生活所需,形成园中园点状发展的空间结构;“伪开发”地区乡村用地被城市线网分隔,违建现象严重,杂乱无章的用地结构使得“伪开发”地区无明显的空间结构。
总之,“实开发”地区是开发区的商务核心区,紧密承接主城外溢功能,功能演变主要是退二进三、退二进绿、推三优三;“虚开发”地区用地权属相对单一,应主动加强政企之间的沟通,提高土地使用效率,功能型二次开发以推二优二,退二进三为主;“伪开发”地区主要目标是村镇的再开发,要加强管控力度,改善生活环境,属于支撑型再开发。
二、开发区土地二次开发常见模式
开发区内部土地二次开发模式可大致分为政府主导,联合开发,平台公司主导、外部开发商主导和集体开发五类。
政府主导目前多通过设立开发区管理机构(管委会)来实现。这种运作的优势体现在可以充分利用政府力量和资源,提高审批效率及二次开发后的招商引资上的政策优势上,但有时也会因管委会自身定位不明确,政企不分,人事制度落后等原因阻碍土地二次开发进程。
联合开发的主体是政府和市场。政府前期负责拆迁赔偿、土地整理等工作,后期进行政策指导和市场行为规范等,整个过程中引入社会资金进行市场化运作,进行新建、更新和改建等土地二次开发工作。同时,一些具备开发能力的大中型企业等土地所有方亦可在政府政策指导和外部资金协助下完成企业内部的产业升级,这在以工业用地为主的“虚开发”地区中较为常见。
平台公司主导是指完全利用独立的开发公司方式管理开发区土地二次开发。由政府赋予开发公司各种权限,在管委会发展战略和计划指导下进行开发,并自负盈亏。这类开发模式可以迅速有效实现资本聚集,在所有权和经营权分离的情况下保障所有参与者的权益,但同时这类平台公司对区外的协调和资源利用却很有限。
外部开发商主导是在园区发展愈发市场化的背景下形成的开发模式,主要流程可概括为战略规划、谈判圈地、投资建设、自主招商、租金收益、自有物业升值、服务收益、税收返还等几步。不同于一般地产开发商,开发周期长,投资量大,产品形态复杂等特点使得园区开发商必须具备资金运营、人才集聚、商业转化、品牌推广等关键能力才能维护开发区的良好运作。
集体开发以村镇集体为主导成立经济发展公司进行土地二次开发改造。政府负责协作或给与政策扶持,居民参与整体开发,并按照商议比例分红;同时村镇集体也可与开发商共同改造,利用市场寻求合作,享受利润分红,并减轻土地开发所需的成本负担。
三、用地分类下的土地二次开发模式选择
“实开发”地区是整合城市空间与链接城市功能的主要阵地。重要的战略地位要求开发以政府主导,严控成本,保证利益分配的公平性,以政府主导,原权利人、开发商组织的模式走功能型和环保型的二次开发之路。这种模式的可操作性在于:一、生产性用地的征收有利于工业企业的产业转移,企业所获得的征地补偿可用于生产设备等资产更新;二、多家开发商联合开发不仅能够减少资本投入负担,同时能够在经济活动中形成制衡关系,平衡相互间的利益;三、对于一些零散地块,可以出资聘请第三方代理公司进行土地整理,政府负责配套设施的建设。
“虚开发”地区是支撑经济发展的决定性地区。多数开发区内部仍存在“虚开发”地区土地利用粗放闲置的情况,可以通过拆旧建新、厂房加建、结构改造等方式实现土地利用集约化,引导开发区转型和功能升级。在二次开发过程中,应贯彻政府管理,鼓励原权利人自主更新的功能升级方针,在管理之中设立奖惩机制,以优惠政策与奖励条件鼓励企业自主更新,同时对那些无自主更新意愿的工业企业,采用土地回收储备等再开发机制。
“伪开发”地区土地二次开发主要解决的是土地管理无序的问题。除了集体土地流转为国有土地后的二次开发建设外,还有许多生活环境需改善的城中村用地和自发形成的村镇集体工业用地有待解决。对此,具有较强自我组织能力的社区可以在政府的监督之下整治环境,修葺建筑,而面对村镇集体工业用地应将工作重点放在统筹零散用地的有序整合上,乡镇集体组织可自行整合村镇集体用地中的零散土地,在政府的领导监督下委托设计单位作控制性详细规划,再以土地或物业的方式进行出租以获取一定的收入和资金。
表I 土地分类下的二次开发模式适用性
政府主导 | 联合开发 | 平台公司主导 | 外部开发商 | 集体开发 | |
实开发地区 | √ | √ | √ | ||
虚开发地区 | √ | √ | √ | ||
伪开发地区 | √ | √ | √ |
综上,将开发区不同区域的土地进行有效分类,明确各地区二次开发的功能和任务,不仅能够提高开发区土地的二次开发效率,促进开发区的转型进程,同时能有效利用市场机制激活各方利益的积极主动性,整合社会资源,对开发区的转型升级有一定的指导意义。
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