国家级新区是由国务院批准设立的以相关行政区、特殊功能区为基础，承担着国家重大发展和改革开放战略任务的综合功能区。

截至2015年9月15日，国家级新区数量已增至15个。从第一个国家级新区浦东新区设立开始，新区就一直处在区域发展的镁光灯下。而经历了在数量上的严控，新区批复的间隔逐渐缩短，新区似乎成了区域发展的标配。尤其在经济下行压力大的今天，新区的获批与寻找经济发展动力密不可分。

按照官方的说法，新区可以成为地方经济新引擎和发展新空间。然而，这个新引擎如何搭建？这个新空间如何运作？借着发改委首次发布的《国家级新区发展报告2015》，我们对国家级新区的建设发展现状和未来发展新定位进行了梳理和分析，认为在经济新常态的背景下，国家级新区的未来发展要努力从政策高地转向改革高地，从而带动区域的转型升级。

一、国家级新区建设加速

      近两年，国家级新区似乎进入了“快车道”。2014年批复5家，2015年至9月份，已批复4家。不难看出，在经济新常态下，当前中国经济下行压力加大，中国已经把国家级新区作为一种发展的新模式、新体系，国家级新区可以成为地方经济新引擎和发展新空间。除了已获批的15个国家级新区外，从公开的报道中，我们可以发现，全国至少还有8个城市提出要打造国家级新区，分别是：武汉光谷新区、郑州郑东新区、江西昌九新区、沈阳沈北新区、乌鲁木齐新区、石家庄正定新区、南宁五象新区以及唐山曹妃甸新区等。

图表 1  历年批复国家级新区数量

新区的数量、布局，很大程度上取决于国家对区域政策的调整。从已获批的新区分布上看，先沿海，后中部，再逐步扩展到西部，形成一个相对均衡的空间分布格局。目前，东部国家级新区有8家（东北1家），中部1家，西部6家。国家级新区发挥着“先行者”和“排头兵”作用。从东部、中部、西部和东北四大板块平衡的角度，如果要继续增设新区，预计在中部和东北地区的可能性较大。

图表 2  15个国家级新区分布示意图

二、15家国家级新区承载不同功能特色

作为承担国家重大发展和改革开放战略任务的国家级综合平台，15家国家级新区具备不同的功能特色。

图表 3  15个国家级新区基本情况

三、国家级新区现状分析：两极分化严重

根据发改委最新发布的《国家级新区发展报告2015》（以下简称《报告》），截止到2014年年底，11个国家新区以占全国0.17%的面积，和1.35%的人口，创造了占全国4.29%的地区生产总值。2014年上海浦东新区GDP增速为16%，高出上海全市9个百分点；甘肃兰州新区增长33%，高于全省24.1个百分点。今年上半年，在经济增速普遍下滑的形势下，国家级新区依然保持了强劲的发展势头，GDP增速都高于所在省市的增速。其中，上海浦东新区9.2%，天津滨海新区13.1%，广州南沙新区14.1%，重庆两江新区13%，贵州贵安新区达到17%，远高于7%的全国平均增速。

但细看15个国家级新区，因为城市规划、发展方向及经济发展水平等要素不同，发展水平参差不齐。上海浦东新区的开放，立足于经济全球化和中国对外开放的新阶段，20余年的发展，使其在交通网络、生态环境建设、文化旅游业、经济发展等方面成就非常，逐渐接轨国际舞台，成为联系国内外经济的重要枢纽。可以说，浦东新区的确立是我国一个非常成功的试点，后来的天津滨海新区、重庆两江新区等，依托自身地理优势和功能区划分，发展势头迅猛。但相对的，贵州贵安新区、甘肃兰州新区、陕西西咸新区等新区在发展过程中困难重重，经济水平落后、产业基础不强、体制机制不顺畅等原因制约其发展速度和宽度。

根据《报告》分析，目前的国家级新区建设还存在以下几个问题：

首先，产业竞争力不够强。产业结构不合理现象依然存在。大部分新区产业结构仍以第二产业为主，第三产业对经济增长的贡献不高。有的新区仍然以高耗能的能源化工业为主，发展面临较大的资源环境约束。在外部环境偏紧的情况下，一些新区产业出现产能过剩等问题，市场竞争环境出现恶化趋势。

其次，自主创新能力有待提升。目前大多数新区还存在自主创新能力特别是高新技术产品自主研发和转化能力不足等问题，严重制约着发展后劲和整体竞争力。特别是个别新区仍然存在着偏向于向国家申请优惠政策的倾向，而忽视了充分发挥自身发展平台的作用，在创新驱动发展方面破解难题不够，仍存在较大的探索空间。

再者，要素集约节约程度不高。国土开发存在无序现象，受行政体制和强调经济增长的传统政绩考核机制等因素等影响，部分新区在开发建设中采取全面铺开等开发模式，对开发节奏和时序把握不够合理。产业园区和产业功能区布局相对分散。同时，要素利用效率有待提高。

此外，开发建设特色不明显。新区建设一般按照现代化城市标准设计推进，有别于老城区，但在建设过程中，一些新区存在城市建设定位过高，具有区域特点但自然历史景观保护和彰显不足，区域特色文化体现不够等问题，千城一面现象依然存在。

四、国家级新区发展新定位

通过对国家级新区建设进展、功能特色及发展现状的分析，可以看出，当前不少新区在发展中碰到了瓶颈。一方面缺少新区发展的普遍政策支持、又无特殊政策创新，相比改革开放之初的深圳特区，目前的国家级新区政策含金量已经很小，尤其是地方政府最为在意的财税政策几乎没有优惠。另一方面新区对于地方而言，新区也不简单的是一个政策礼包，而是将成为地方产业结构调整的新的机会，但其中，如何能够在行政力量下，实现产业的健康发展，也将考验地方智慧，目前看来，大部分新区工作成效不大，未来发展缺乏路径。

为了推进国家级新区更好更快发展，国家发改委等相继出台相关文件，4月份，国家发展改革委等四部委联合下发《关于促进国家级新区健康发展的指导意见》指出，将新区打造成为全方位扩大对外开放的重要窗口、创新体制机制的重要平台、辐射带动区域发展的重要增长极、产城融合发展的重要示范区，进一步提升新区在全国改革开放和现代化建设大局中的战略地位。7月份，国家发改委发布了《关于推动国家级新区深化重点领域体制机制创新的通知》，指出国家级新区是由国务院批准设立，承担国家重大发展和改革开放战略任务的国家级综合功能区。同时为各个新区指明了具体的探索任务，要求2015年各新区在全面抓好简政放权、行政管理体制改革、构建市场化营商环境等共性改革任务的同时，结合各自特点和优势，围绕1-2个重点问题开展体制机制创新探索，力争形成可复制、可推广经验，为其它地区提供引领示范。国家发改委和国家开发银行还联合发布《关于推进开发性金融支持国家级新区健康发展有关工作的通知》，从各相关省(区、市)发展改革部门要高度重视新区建设工作、支持新区深化体制机制创新、深化与开发银行等金融机构的沟通合作、开发银行要积极支持和参与新区规划编制工作、充分运用开发性金融中长期融资优势等七个方面促进新区健康快速发展。

国家相继发文，明确表示了国家级新区是改革高地，不是政策高地，是带动周边区域发展的龙头，主要是要通过体制机制改革形成自身的优势，其重点在于对周边地区的辐射、带动与融合。国家发改委地区经济司负责人介绍，除了引领发展的功能外，新区还将成为是体制机制创新的新平台，每个新区都有各自不同的改革创新的试点任务。

《报告》也介绍了2015年新区建设的工作重点，其中创新体制机制尤为引人关注。具体而言，在深化行政审批制度改革的同时，推进重点领域率先突破。每个新区每年围绕1-2个重点问题开展实验探索，为其他地区提供可复制、可推广的制度和机制。发改委表示，2015年8月之前获批的13个新区都分别提出了2015年的实验方向，对此表示支持。

其中，上海浦东新区重点围绕自贸区制度创新，在金融、贸易和航运等方面加快构建开放型经济体制探索；天津滨海新区重点围绕京津冀协同创新体系建设和港区协调联动开展探索；重庆两江新区重点围绕丝绸之路经济带和长江经济带重要交汇点，推动建立内陆通关和口岸监管新模式开展探索。

浙江舟山群岛新区重点围绕打造江海联运中心，推动建立高效便捷的通关和口岸监管模式开展探索；甘肃兰州新区重点围绕深化政府服务创新，在建立促进产业积聚和科技创新机制方面开展探索；南沙新区重点围绕自贸试验区制度创新，构建与国际投资贸易通行规则相衔接的基本制度框架开展探索。

陕西西咸新区重点围绕“一带一路”建设，创新城市发展方式和以文化促发展的有效途径开展探索；贵安新区重点围绕构建产城融合发展的新机制，以产业积聚促进新型城镇化发展开展探索；青岛西海岸新区重点围绕提升远海资源开发能力，形成以海洋科技促进海洋产业发展的有效途径进行探索。

大连金普新区重点围绕面向东北亚区域开放合作，推动构建现代产业体系开展探索；四川天府新区重点围绕深化土地管理制度改革，构建有利于产业积聚发展和城乡一体化发展的体制机制开展探索；湖南湘江新区重点围绕创新生态文明机制，推动建立综合性生态补偿机制，走绿色低碳道路开展探索；南京江北新区重点围绕实施创新驱动战略，以自主创新引领产业转型升级，以制度创新协同发展开展探索。

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