图13 安徽省高质量发展指标体系
(资料来源:安徽省“十三五”规划纲要和安徽省经济信息中心)
结合“十三五”指标预计完成情况分析发现,完成情况较好但仍是省战略重点的经济、产业领域,删除了部分基础指标,新增了大量结构、增速类型指标,体现了革命尚未成功、同志还需努力的阶段特征;但在完成有困难的民生、环境领域,缩减类别、删减指标,将协调狭义理解为产业协同、将共享理解为简单的公平而非高品质的生活,似乎并不明智。鉴于还是研究建议成果,希望在最终公布时可有更为科学合理的指标体系。
(3)市域高质量发展指标一般为通用指标,县域为特定指标并基本相同
安徽省市域范围的高质量发展指标无分类,但具体指标一般为通用指标,包括经济、创新、民生和环境四个层面的指标,适用于各城市指标统计。而县域高质量发展指标少,所有县级市一般为特定几项指标,大部分指标相同,如宣城市的所有县级市高质量发展指标体系包括市县两级《政府工作报告》明确任务完成情况、招商引资(不含房地产项目和政府投资基础设施PPP项目)到位资金、规模以上工业企业研发经费投入占主营业务收入比重、新增规模以上工业企业数、争先创优。
三、总结及建议
通过以上对“十三五”规划指标体系定制规律的研究,近期高质量发展、可持续、现代化建设等新指标体系的特征分析,结合对长三角地区高质量发展等评价指标体系的研究和目前各省发展现状,提出以下几点建议,希望可为“十四五”规划的指标体系制定提供参考。
1.关于定制原则
(1)落实要求、系统思维
“十四五”指标体系首先要贯彻落实国家及区域发展要求。“十四五”期间是中国两个“一百年”历史交汇和承上启下的关键时期,在延续“十三五”时期重大内容不变的同时,又增加了新的变化,一是总目标的调整;二是主要矛盾的调整;三是“四个全面”战略布局的微调;四是“三大攻坚战”的微调。因此“十四五”规划的指标体系必须要能反映发展的质量变革、效率变革、动力变革,以及创新引领力、产业带动力、区域协同力和持续竞争力的增强。
指标体系须具有全面性、系统性、协调性、延续性。国民经济和社会发展规划作为最顶层设计,是系统性工程,涉及经济、社会、文化、生态等多个领域,不仅要有测度规模、结构的静态指标,还需要有体现变化、位势的动态指标,同时还需要考虑到指标体系的延续性。因此在制定时需加强顶层设计,确定发展目标,构建指标体系,并配合相应的标准体系、统计体系、绩效评价体系,方能推动实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展。
(2)理念引领、内涵升级
指标体系应体现最新的发展理念及先进的规划理念。“十四五”将是在五大新发展理念引领下,建设现代化经济体系的高质量发展,能够更好地满足人民日益增长美好生活需要的发展。现代化经济体系具有资源节约和环境友好、公平竞争和优化配置、高度开放和融入全球、质量提升和创新驱动4个典型特征,因此指标体系设计应将创新作为第一动力,协调作为内生特点,绿色作为普遍形态,开放作为必由之路,共享作为根本目的。同时,还可将底线约束、弹性控制、韧性有机、多方参与、协同共治等先进规划理念融入其中。
减少简单基础指标,增加内涵复合型指标占比。结合我国当前经济社会及城市发展阶段可知,我国已进入提质增效、从量变到质变的内涵式发展新阶段;相应的,“十四五”规划也需要有新的指标对其所蕴含的多元内涵进行测量和解释。除少数核心指标外,应适当减少简单的基础性指标,增加复合型指标占比,如可采用表示效率、效益的指标,或引入国际通行的泰尔指数、地区差异系数,或加入规定统一计算方法的全要素生产率、营商环境指数等。
(3)简洁通用、操作性强
选取具有较强公认性的代表性指标,避免体系过于庞杂。如果指标体系由于要面面俱到而设计得过于庞杂,便失去了采用指标体系简化认知的意义。所以,在选取指标上,针对每一个评价维度,选取几个最具代表性的指标,这些指标能够有效表征所评价维度的关键方面,并被广泛采用,具有良好的信度和效度,方便进行国际和国内不同区域的横向比较。在指标采集方面,统计局等部门要根据评级体系指标的需要,及时将有关指标要求数据纳入统计范畴,做到统计数据采集科学合理。
选取的指标应有完备的统计制度保障,使数据获取具有较好的延续性、可操作性。选取的指标如果没有相应的统计基础支撑,导致无法有效搜集数据,或是统计成本太高,将削弱所构建指标体系的现实意义。在指标选取上,应优先考虑那些在我国已经有或将要有统计制度支撑的指标,这些指标往往已经在我国政府公文被提及,有相应的统计口径,可定期监测、可分解落实、可考核评价。建立综合评价的大数据平台,各有关部门对照评估的规范要求将综合评价所需数据导入平台,保证基础信息的准确、及时和共享。
(4)体现特色、创新探索
考虑地区特色,灵活设计指标体系。不同地区的禀赋结构和发展阶段存在很大差异。所以,在指标体系设计和运用上,应当保持一定的灵活性,允许不同的地区根据自身状况在个别指标选择和个别指标数值上有所差异。区域领军城市的指标体系则可根据城市自身发展特点和发展目标,制定独特指标体系,不仅要体现新时代特色,遵循普遍的发展规律,还要契合自身发展阶段要求和区域特质,立足国家需要解决且自身最有优势的领域,率先突破。
体系构建适度创新,指标设计大胆探索。指标体系因需要考虑延续性及与各级部门、各大领域、各个维度的对应性,在构建时可适度创新。而具体的评价指标,设计时可大胆进行探索,以更好考核高质量发展所涉及的生产、消费、分配各个环节,包括高质量的供给、需求、投入产出、收入分配、经济循环等。如在投入产出方面,体现为劳动效率、资本效率、土地效率、资源效率、全要素生产率等不断提升;在收入分配方面,体现为企业利润、居民收入、政府税收等稳定持续增长;在经济循环方面,体现为生产、流通、分配、消费循环通畅,经济结构、空间结构等合理均衡。
(5)多规合一、结果应用
指标体系应立足长远,在多规合一基础上着眼近期重点。结合当前的实际情况、具体要求和统计可行性,注重与国土空间规划指标、城市总体规划指标、“十三五”规划指标、生态环保指标、政府绩效考核指标等保持衔接性,提出可服务于近期工作的指标;依据长远的发展目标和战略要求,研究设立一批具有前瞻性、引领性的创新指标,以指导未来的工作。
科学谋划指标评价结果的应用,加强指标与政策联动。通过指标数据变动透视发展现状,诊断发展问题,只是实现高质量发展的第一步。推动经济社会的高质量发展,要克服原有路径依赖,靠体制机制将高质量发展落到实处。为此,应加强指标与政策的联动,对于指标体系反映的问题,必须有相应的“政策工具箱”,如将评价结果与财政转移支付、税收减免或支持、干部使用等挂钩,推动评价结果的科学使用,以有效指导政府推动高质量发展的实践。
2.关于各地建议
(1)长三角:尽快出台区域协同发展指标体系,牵头编制县域经济高质量发展指标体系
《长三角高质量发展指数报告(2018)》显示,近年来长三角三省一市高质量发展指数逐年攀升,2017年指数值达到118,较2013年提升了18个点。其中,创新驱动成为长三角高质量发展的主要动力,2017年创新发展指数达到148.1,在五个分项指数中排名第一,对高质量发展的贡献度超过50%;绿色发展和共享发展指数呈现平稳增长态势,反映长三角在推动生态环境协同治理和公共服务同城化等方面进展较为明显。但同时,协调发展成为长三角高质量发展的短板,2017年较2013年仅提升2.9个点。长三角一体化是战略的对接、政策的对接、规划的对接,以及重大基础设施的对接,如果在顶层设计上各行其是,那么长三角一体化发展就会缺乏共同的制度基础,不可能实现一体化。考虑到长三角各城市在高质量发展方面都有自己的优势和短板,确实需要因地制宜探索差异化、特色化的发展路径,建议可借鉴广东高质量发展综合绩效评价体系,采用不同区域或不同等级城市指标相同、权重不同,或核心指标相同、特色指标各异的模式,构建区域协同发展指标体系。
长三角作为我国县域经济最发达的地区,县域是实施创新驱动发展战略的基础、新型城镇化建设的关键和乡村振兴战略的主阵地。百强县以不到全国2%的土地、7%的人口,创造了25%的县域GDP、10%的全国GDP。当前,我国县域经济总量达39.1万亿元,约占全国的四成左右,百强县中有30个县的GDP进入千亿元方阵。其中,长三角县域经济地位举足轻重,在中小城市经济发展委员会等发布的2018年度全国综合实力百强县、中国社会科学院发布的《中国县域经济发展报告(2018)》中,长三角分别有44、46个县域进入全国百强,占据近四分之一。据统计分析,百强县的主导产业中,二产、三产增速明显高于发达省份和全国平均水平,对国民经济、产业发展贡献不断提升;并且三产增速明显高于二产,经济发展已经逐步具备一些都市特征,但仍旧面临着城市等级不高、民生建设短板明显等问题。长三角应发挥优势,针对县域经济不同于城市的特点和当前亟需摆脱投资依赖,“三驾马车”协同驱动、大幅度提高社会民生建设水平等要求,牵头编制县域经济高质量发展指标体系,作为全国各县域“十四五”规划指标体系制定时的重要范本。
(2)上海:对标国际、龙头引领,在体系构建、属性分类、统计制度等方面多维创新
上海作为长三角乃至全国的领军城市,推动高质量发展应走在全国前列,就是要率先达到国际最高标准、最高水平的高质量发展,展示中国高质量发展的成就。同时,上海作为全国改革开放排头兵、创新发展先行者,要为国家高质量发展树立标准、积累经验、提供方案,成为我国高质量发展的引领者、示范者。
因此,上海在制定“十四五”指标体系时,应在体系构建、属性分类、统计制度等方面进行多维度的创新。指标体系构建方面应体现动能转换的“先锋性”、全球城市的“卓越性”、核心功能的“辐射性”、空间结构的“协同性”、资源利用的“集约性”、发展成果的“共享性”,以更好地推动实现以创新为第一动力、人才为第一资源、现代服务业和高端制造业为导向的供给质量提升,以知识和信息为核心的要素质量提升,塑造在全球范围内具有显示度和识别度的核心功能、支柱产业和特色服务,通过不断加强城市开放程度、完善区域协同机制、优化营商环境和提升公共服务水平,增强对人才、技术、信息、现代金融等高质量要素的集聚与配置容量,成为全球城市网络体系中枢、全国改革开放排头兵、创新发展先行者。在指标的属性分类方面,上海也应积极进行创新探索,如从横向比较维度可分为定量指标、导向指标、参考指数,从纵向比较维度可分为约束指标、监测(预警)指标、期望指标等。此外,应研究建设符合新时期发展要求的统计信息服务体系。结合全国新一轮经济普查,加快推进现代化统计调查体系建设,加强城乡居民增收和生活质量调查。修订文化创意、时尚、旅游、健康、高新技术、科技服务等产业统计分类标准,健全新兴服务业统计体系,完善科技创新和研发成果转化统计,研究制定“四新经济”、共享经济、全要素生产率等统计核算和监测办法。
(3)江苏:区域协同、县域示范,在加固底板、发挥长版、补好短板基础上延续创新
2018年江苏省GDP突破9万亿,紧随广东省进入“9万亿俱乐部”,而全球超过9万亿的国家仅13个。市县级层面,全部13个地级市均进入全国前90位(294),前50位有9个;全国百强县中更是占据四分之一(24/25个)。城市化大规模扩张基本结束,集聚与扩散相对力量发生变化,城市与乡村关系、城市与区域关系面临重构,城乡要素趋于双向流动,城乡功能更加有机互补,行政区经济向都市圈经济、城市群经济转型。这就要求江苏高质量发展在空间上要率先形成均衡高效的区域结构和城乡结构,依托城市服务功能的辐射,实现城乡高质量协调发展、城区与郊区高质量协同发展、核心城市与长三角区域高质量一体化发展。
因此,江苏在制定“十四五”指标体系时,应特别注重区域协同,并可在县域经济层级做出示范。在指标体系的构建中可增加资源区域配置、辐射带动效应、区域协调度、城乡差异度等方面指标,在全省层面进行协同,发挥产业基础良好、科教资源丰富的“家底”和比较优势,构建自主可控现代产业体系,把科教与产业结合好、科技成果转化好,破解实体经济发展瓶颈,为高质量发展蓄势造能。同时,也应对资源环境约束趋紧,大气、水、土壤等污染防治形势依然严峻;部分领域风险隐患不容忽视,社会治理、保障和改善民生面临的新情况新问题有所体现。另考虑到江苏在“十三五”期间创新提出了“强富美高”分类的指标体系,在近期高质量发展指标体系中又基于“五位一体”提出了“六个高质量”,如何做好新旧指标体系的衔接,需加紧研究。
(4)浙江:质效提升、开放多元,在落实要求、健康持续、弹性可控原则下突破创新
民营经济实力强劲、效率效益高、发展活力强,理念创新、开放多元,一直是浙江省经济社会发展的优势和特点。亩均论英雄、最多跑一次、数字经济、城市大脑、大湾区建设等的提出也充分反映出这些特质。尤其是“十三五”期间在全省各级层面展开的“亩产效益”综合评价,已从工业企业推广至服务业机构,评价除经济效益外,还充分考虑创新、环保等方面,并提出到2020年要全面建立以提高全要素生产率为导向的企业亩产效益综合评价制度,实现工业、服务业企业亩产效益评价全覆盖,基于评价结果的企业服务、资源要素配置、产业政策引导等机制全面完善落实,这为“十四五”规划指标体系的制定奠定了极好的基础。
在此基础上,建议浙江省“十四五”规划指标体系可在落实要求、健康持续、弹性可控原则下大胆进行探索,突破式创新。已发布的浙江高质量发展指标已进行了很好的创新探索,由质效提升、结构优化、动能转换、绿色发展、协调共享、风险防范共6大类66项指标构成的新指标体系很好地体现了坚持底线思维、主动应对困难风险挑战的决心信心和致力于高质量发展、竞争力提升、现代化建设的工作重心,但涉及大量指标不在现行统计体制下,全省指标和各市指标在实际操作中已遇到了取数困难等问题,同时考虑到横向可比性,建议“十四五”规划可对部分指标进行替换、或制定标准核算方法。
(5)安徽:统筹协调、积极融入,在科创引领、资源配置、多规合一等领域特色创新
安徽作为长三角的生力军,在发展基础、发展阶段等多方面与江浙沪尚有差距。产业结构不优、发展质量和效益还不够高;基础设施、基本公共服务等领域存在不少短板,在教育、就业、收入、医疗、养老、住房等方面,与人民群众对美好生活的向往和期盼尚有不小差距;市县数量多,区域分化态势仍在持续,实现平衡和协调发展尚需付出艰苦努力,影响社会稳定的突出矛盾有待进一步解决。
鉴于以上,安徽省“十四五”规划在制定时,应体现统筹实施区域协调发展重大战略,加快培植安徽发展新优势。指标体系构建方面不仅要加强与长三角区域发展指标体系的对接,指标设置时可增加与长三角资源共用、人才共通、发展共建、成果共享等方面相关指标;也要加强省市县指标体系间的统筹,避免“十三五”规划中横向、纵向难以协调统一的问题。在强优势补短板方面,安徽可在科创引领、资源配置、多规合一等领域进行创新。如可细化针对科技创新各环节的评价指标,强化“十三五”期间明显滞后的民生方面资源配置指标,设置在经济快速发展、城市大规模建设的同时,守住生态底线、留住绿水青山、记住美丽乡愁的多规合一指标。