改革开放以来,我国乡镇经济的发展取得了重大突破,尤其是在沿海地区,乡镇经济对本地区乃至全国经济发展都起着举足轻重的作用。村镇工业园区作为乡镇经济的重要载体,经历了四十多年的发展历程,正面临着用地布局乱、开发强度低下、配套功能缺失等问题,通过多规叠合评估,实施分类管理,用于指导推动工业园区的存量更新、转型升级已刻不容缓。
一、 发展背景
乡镇经济作为国民经济的重要组成部分,在东部沿海等地区占据着重要地位,甚至占据了中国经济的“半壁江山”。作为推进我国改革开放和经济发展的重要载体,工业园区一直被视为经济建设的主战场和社会发展的重要“零件”。改革开放初期,在“一村一品、一镇一业”发展模式的驱动下,各地迅速形成大量的工业集中区,整体呈现“ 村村点火、处处冒烟 ”的分散落后状态。该形式多属于自发型的经济发展模式,初步实现了人口集聚、设施共享、集约化经营,大大降低了企业的创办成本,成为乡镇经济新一轮发展的载体和依托。
这种模式对于综合利用土地资源、公共设施,优化配置生产要素,扩大对外招商引资、发展外向型经济,加速推进农村城镇化建设步伐具有深远的意义。实践证明, 村镇工业园区具有旺盛的生命力, 加快园区建设是一项利国利民的战略选择, 也是一项十分紧迫的战略任务。
但是,随着城镇建设的不断扩张,空间资源紧约束、土地供需矛盾等问题日益突出,工业用地存在供应总量过大、用地集约性和效益偏低、布局不合理及对环境负面影响较大等问题,同时,在东部发达地区的城镇建设密集区,许多村镇已无新增建设用地的可能,城市发展面临瓶颈,增量开发资源越来越少,存量资源的有效利用显得尤为重要。随着国家工业用地的盘整和产业转型升级新要求的提出,原有的乡镇工业园在规划、建设和管理等方面还不够完善, 给产业可持续发展带来新的挑战。有的园区规划起点低,布局欠合理,规模比较小,建设进程不够快;有的对入园企业不加选择, 技术含量不高, 未形成支柱产业和拳头产品的带动作用;有的园区建设管理体制不顺,运作机制不活,园区的优势和作用得不到充分发挥,不同程度滞后于经济发展。村镇工业园区的转型升级、稳定发展面临着巨大的考验和压力,亟须通过科学的指导工业用地盘整、优化和转性,以促进工业用地集约化发展,盘活工业用地存量,改善城居环境。
二、限制村镇工业园区 “瘦身”、“增高”的原因?
随着经济的快速发展,村镇工业园区所带来的集聚效应、整合作用和带动作用日益凸显,各村镇工业园区作为各镇工业发展新平台正在各地如火如荼地建设和兴起,从目前我国各村镇工业园区地总体情况来看,存在着土地资源紧缺、用地布局混乱、产业定位同质化、资金紧缺、管理水平低下、园区配套缺失等突出问题,很多园区都面临着“产业能级低下”、“产业点高面低”的困境,客观上影响了村镇工业园区健康长远的发展。
1、用地布局散乱。改革开放初期,村镇工业快速发展,大量的集体用地用于发展工业,“村村点火、处处冒烟 ”的现象一时无两,基于这样的发展背景,村镇工业园区几乎都缺乏有效规划,大量工业用地沿路、沿街、沿河布局,项目与民居点混杂嵌入布局的情况比较普遍;园区中存在着土地利用率低、用地不集约的现象,一些厂房、宅基地没有得到充分的利用;现状用地中与城市总规划不符情况也较多,一定程度上影响了工业区的发展。
2、基础设施投资落后。目前多数村镇工业园区面临着新项目投资和园区基础设施投资不足的问题。由于缺乏统一规划和专业管理,许多园区仍没有建设集中排污管网设施,企业污水直排现象比较普遍;园区道路等基础设施老旧、损坏等情况普遍。
3、用地使用情况复杂。一是用地是否合法。由于国家不断对全国各地的土地进行整治,土地使用批准权限上收,很多现状工业项目土地和物业存在证照不全的情况。二是企业物业使用情况复杂。部分企业存在自身已经停产,持有物业用于租赁、转租,产业管理难度较大。
4、土地开发强度低。传统工业园区普遍存在低强度、高密度的开发情况,多数工业园区平均容积率较低,存在产业传统,建筑形态老旧等问题。
5、配套功能缺失。因初期多为自发形成的工业集中区快,并未预先对园区服务配套和综合功能方面进行有效的规划,部分村镇和村级工业集中区,产城融合度较低,几乎没有基础配套、公共服务和生活服务配套。
6、产业能级较低。村镇园区由于是改革初期自发形成的工业集中区块,产业门类都比较突出且集聚度高,但产业能级低,多为家庭作坊式的工业模式,企业规模通常较小且产品附加值低。园区质量一般不高,存在园区文化含量偏低,产品质量不高、产出效益偏低,缺乏龙头骨干企业、园区品牌不强,没有形成完成的产业链以及独特的商业运营模式等问题。
三、村镇工业园区的未来在哪?
随着村镇工业园区经济地位的逐步提升,针对工业用地的管理管控也变得尤为重要。然而,现实中开展工业存量用地再利用工作举步维艰,研究通过深入分析工业的分类、规模及现状特征,剖析其成形的原因;探讨再利用面临的深层次问题,找到村镇工业园区的发展之路。
1、村镇工业园区整合的基本要求
——保持合理的工业用地总规模。在国家新一轮的土地整改和产业提升要求下,要避免“一刀切”式的粗放管控,应为村镇保留适当合理的工业用地,精细化运作村镇经济,增强镇村的可持续发展能力。遵循让工改工回归产业本质的核心宗旨,即现有土地用途、建筑使用功能或者资源、能源利用明显不符合社会经济发展要求,影响城市规划实施,实施以拆除重建类的工业区改造项目为主的城市更新,在一定程度上限制了工改工房地产开发的行为。
——提升亩产效益评价。把“亩产效益”作为出发点和突破点,围绕集约节约用地,采取调整产业结构、在“螺蛳壳里做道场”的方法。进一步健全“亩产效益”综合评价机制,全面开展企业综合评价,建立完善导向清晰、指标规范、权重合理、分类归档、结果公开的企业综合评价体系。
——加强园区整合聚焦。按照区域上位规划及总体产业发展导向要求,对现有工业园区进行整合梳理,明确镇级工业主平台,实现资源聚焦、品牌聚焦。加快园区整合和产业共建,提升园区建设质量。
——推进工业向园区集中。对村镇主导产业或重点产业等基础好、集中连片、符合城市规划的产业园区实施资源聚焦、重点建设,引导新增产业项目向重点产业集聚区集中,园区外一律原则不再新建工业项目。
——落实园区发展引导。通过对工业集中区的综合评估,对现有工业地块进行分类管理、重新定位,明确产业和业态重点,落实空间发展导向和更新重点,实现园区精准定位、产业聚焦,环境优化、用地高效。
——强化园区用地管理。加强园区管理服务,探索创新园区开发建设模式,对重点村镇工业园区,重点创新探索供地方式,实施闭环用地管理,严控产业用地改变用途,加强违法、违章用地整治,强化低效用地再开发,鼓励合规地块更新。
村镇工业园区作为区域经济的核心,迫切需要推进工业存量用地的减量提质,促进产业转型升级。针对园区发展类型差异、所处区位不同以及发展阶段情况,需要制定园区分类标准,规范园区准入指标,促进镇域经济的持续、健康和稳定发展。
2、村镇工业园区分类的基本维度
——符合发展战略导向。围绕区域上位规划和发展战略导向加快传统村镇块状经济、传统特色产业转型升级,培育发展新型产业,形成新动能。
——遵循产业总规和多规评估。按照产业总体发展规划的要求,推动国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等多个规划的相互融合,明确目标和任务,进而建立落实体系,将战略任务、区域职能、产业规划、政策设计等融为一体,创新构建工业园区的多规合一空间发展体系。
——多元化产业业态类型。按照不同区块发展要求和所需要的不同产业和业态的承载空间需求,考量产城融合程度;对现有村镇工业园区进行划分,鼓励传统块状经济向总部、研发、集成和运维等方向转型。
——分布区域特征。针对不同区域的功能定位和战略要求,制定不同发展导向,遵循就近整合的原则,最大程度上减少工业用地整改盘活的难度。
——空间整合拓展。作为未来重点发展的工业园区,规模达到一定体量,具有土地空间和物业空间的拓展可能性。按照产业发展基础和产业发展导向,将产业雷同、业态相似、地域相连的区块进行整合,强化产业联动、整合发展,实现产业特色集聚。
通过深入盘整镇域工业用地资源要素,结合多规叠加分析,总结空间发展的总体特征;根据村镇工业用地进行系统分类,总结各类型工业用地的规模、结构类型、空间分布特点,有针对性地提出各类存量工业用地再利用的分类标准和实施路径;按照工业建设用地减量发展的要求,提出村镇园区产业用地近期减量的策略、时序和具体空间分布建议。从而使村镇工业园区达到工业用地减量提质的要求,帮助村镇实现工业用地的升级改造。
3、村镇工业园区的分类建议
——改造类。一般指位于城镇开发边界之内(适建区),符合城市总规、生态功能区规划、土地利用总体规划,规划面积较大,一般建议再1000亩以上的现状村镇工业园区,作为村镇未来工业聚焦发展的主要载体,是村镇传统特色块状经济改造提升和新兴产业发展的核心平台。该类园区重点规划保留工业用地性质,同时根据发展需要允许就近规划拓展一定规模的增量开发空间,主要用于加快传统工业转型升级、集聚发展新兴制造产业。
——转型类。指处于城市开发边界(适建区)内,临近城市主城区或重点村镇,周边具有良好的城镇配套,易于通过转型更新集聚各类人才、创新要素,规划面积一般建议再500亩以上的村镇工业园区,重点建设科创中心、小微企业园、孵化器、加速器等平台,作为村镇新兴产业孵化培育的主要载体。该类平台主要以创新型用地为主,同时根据发展需要允许就近规划拓展一定规模的增量开发空间, 主要用于建设科创园、产业社区、孵化加速器等,用于培育发展创新产业、现代服务业。
——减退类。指实施工业用地减量化,或者逐步退出工业用地性质,用于复垦、生态建设或城市功能建设的地块,禁止新建工业项目和原有工业企业扩建,限制新增工业用地。减量腾退具体可分为三种方式:第一类是减量,主要指位于城市开发边界(限建区)的现状工业用地,作为减量类村镇工业园区,禁止新建工业项目。重点按照土地节约集约利用评价,推动“三高一低”(高耗能、高污染、高危险、低效益)工业用地进行退出。对土地合规、经营合法、亩均产出效益达标或综合效益评价较好的企业,确需在原址改建、翻建的,经批准允许改建、翻建。第二类是转性,主要指处于城市开发边界(适建区)内,临近城市主城区或者主要城镇,已经纳入城镇功能规划区内的现状工业用地。主要转变工业用地性质,用于居住、商务、商业、公共设施建设的城市建设用地,控制现状工业企业进行厂房新建、改建、翻建和扩建。针对短期内无法拆迁区域,对土地合规、经营合法、用地综合效益评价较好的企业,允许在过渡期进行符合要求的改建、改造,但新增建筑面积和设备投资等不计入拆迁成本。第三类是退出,指位于城市开发边界(禁建区),且城市总体规划中规划为生态用地的,作为退出类村镇工业园区,原则上禁止新建工业类项目。逐步推动现状工业用地退出,优先考虑二级水源保护区、生态廊道和永久基本农田保护区内的零星工业用地;
重点推动“三高一低”(高耗能、高污染、高危险、低效益)工业用地进行退出,远期根据水土质量情况和相关规划引导其转变作为生态用地、耕地或者部分转变为非工业城市建设用地。
村镇工业园区已经成为我国镇村经济发展的主要载体,其对于促进区域产业结构调整和产业集聚升级的具有重要的作用。随着村镇工业园区的政策优势不断弱化,土地集约利用等方面的要求不断提高,为适应新形势的要求,传统村镇工业园区的发展模式必须做出调整和反思,园区的分级分类发展指引势必点亮村镇工业园区发展的未来。