新近出台的《国家发展改革委关于“十三五”市县经济社会发展规划改革创新指导意见》(下简称“指导意见”)表明,未来政府在编制“十三五”规划将明显不同于“十二五”、“十一五”规划。甚至可以说市县政府规划将呈现革命性变化。我们需要从规划思路、发展目标、规划重心、任务举措到篇章结构、表现形式等方面进行大力改革,完成创新研究任务,编制好“十三五”规划的难度也随之增大。
“多规合一”:一张蓝图干到底
市县“十三五”规划要体现与城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等多个规划相互融合,乃至要求融合到一张可以明确边界线的市县域图上,实现一个市县一本规划、一张蓝图,按照总书记的说法就是“一张蓝图干到底”,从而解决过去多种规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接协调等突出问题。这是“十二五”及以往的规划中所没有的,如何具体操作,如何在国民经济规划中加入“硬规划”的内容,如何衔接规划、国土、环保等多部门的规划意图并制作“一张蓝图”——很可能是一套蓝图,尚没有现成的答案和经验可循。
这些要求增加了“十三五”规划的难度,这对规划编制部门和研究单位提出了新的攻关要求,亟需在原有规划编制队伍中增加产业规划、城市规划、生态环保规划、土地利用规划等专业从事“硬规划”的专业技术力量。
空间管控:贯彻实施主体功能区战略
“主体功能区”战略国家已经提了很多年,但一直停留在文件上。这次国家明确要求市县“十三五”规划要充分体现主体功能区战略的要求,使主体功能区规划具有约束力。国家要求各市县将土地利用按照主体功能区的要求,分为城镇用地、农业用地和生态用地三大类。区域空间按照开发程度分为:优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域四类区域空间,并对每一类用地的布局、比例和开发利用原则提出了具体要求。
这些都是“十二五”及以往五年规划所没有的内容,需要各地“十三五”规划要在主体功能区分区明确的前提下明确各分区未来五年的发展定位、发展目标、产业导向、环保建设等内容,增加了“十三五”规划的工作量,规划机构必须对市域空间进行重新的调研、归类和整理,分类提出“十三五”发展规划。
形式表达:规划的专业性和技术性要求提高
“多规合一”和空间管控提高了市县“十三五”规划的难度,同时上述新要求意味着,“十三五”规划的专业性和技术性要求大大提高,可能随之带来比以往更多工作量、时间成本与经费投入。
划定主体功能分区、明确不同用地类型的开发强度、生态保护红线、划定耕地红线等,需要进行大量的实地调研、数据收集统计工作;绘制国家要求的“一张蓝图”专业图纸,需要额外增加“硬规划”领域的专业技术力量,和空间图表辅助制作等工作;实现与各部门的协调,不仅仅要和规划、土地和产业等传统部门沟通,还需要和重点企业进行沟通;“十三五”规划提倡公众参与的“开门规划”,研究单位还要考虑和融入市民和公众的智慧。