福睿智库在第19期关于十八届三中全会的猜想中提到,如何落实推进十八大提出的新型城镇化,会成为十一月召开的三中全会的重要内容之一。新型城镇化对于新一届政府将如何起步,能否找到可持续的经济发展路径,并切实有效推进改革,都具有重要意义。关于新型城镇化这一话题,福睿研究将在本周一、四的微信中,分两次为您详解。
【传统城镇化之“旧”】
之所以提出新型城镇化,是因为传统的“低成本扩张”的城镇化模式难以持续,城镇化已到了必须转型的关口。
改革开放以来的30多年,我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程。城镇化率(即城镇人口占总人口的比率)是反映城镇化发展程度的关键指标。虽然城镇化水平提升速度很快,但城镇化的质量远未与城镇化规模相匹配。这一粗放式发展存在诸多问题。
1.农民未能成为市民的“半城市化”
目前我国常住人口的城镇化居民相当一部分并没有成为真正的市民,城镇化存在“虚高”现象。很多农民工虽然生活、工作在城镇,但并没有在城镇落户,也没有享受到城镇居民同等的公共服务和社会保障,还不能算是真正意义上的城镇居民。若按户籍人口计算,2011年真实意义上的户籍城镇化率仅为34.7%左右,而按照城镇人口占总人口比例计算的2011年城镇化率为51.27%,统计城镇化率比实际城镇化率要“虚高”16.57个百分点。
城市化的完整的含义应该是农业人口转为非农人口以让进城就业的农民在城市定居,并享有城市居民享有的一切。在中国,农民工(及其家庭)只是“半城市化”。“半城市化”描述农村人口向城市人口转化过程中的一种不完整状态,其表现为,农民已经离开乡村到城市就业与生活,但他们在劳动报酬、子女教育、社会保障、住房等许多方面并不能与城市居民享有同等待遇,不能真正融入城市社会。
2.土地城市化快于人口城市化的“伪城市化”
城市化的过程是部分农村土地变成城市用地的过程,更是农民转变为市民的过程。城市化的真正标志是进城农民有充分的就业和完全的市民权益。为了保证城市开发效率和资源环境保护效果,土地城镇化与人口城镇化速度应该基本相当,国际社会公认的标准是在1到1.12之间。从目前我国城市发展情况来看,土地城镇化的速度远远超过了人口城镇化的速度。1990-2000年的20年间,土地城镇化的速度是人口城镇化速度的1.71倍;2000-2010年的10年间,土地城镇化速度是人口城镇化速度的1.85倍。2000-2010年,城市建设用地扩张了83%,但同期包括农民工在内的城镇人口仅增长45%。
在现行土地制度之下,农村土地进入市场为城市政府提供了巨大的获利空间,衍生出“土地财政”。同时,快速的工业化和城市化进程又为土地从农业用途向非农业用途、从低收益用途向高收益用途的流转带来巨大的需求。
3.发展不均衡的城镇化
我国的城镇化存在发展不均衡的问题。具体体现在:一是城镇化过度依赖超级城市、特大城市而不是大都市圈,人口过度集中于特大城市。由于大城市集聚了政治、经济、科技、文化等方面的资源,吸引着各地各方面的人才和劳动力资源蜂拥而至。例如农民工总量的65.4%集中在东部地区,其中外出农民工的64.7%集中在地级市以上城市。部分大城市(特别是特大城市)功能过度集中于中心区,酿成不同程度的人口膨胀、水资源短缺、交通拥挤和环境恶化等“大城市病”。
二是小城市和中心镇规模扩大,但留不住人,且公共服务能力跟不上。由于多数小城市和中心镇缺乏规模较大的支柱产业,基础设施落后,公共服务缺乏,这些地方缺乏吸引力,也就留不住人,主要依靠大规模农村剩余劳动力廉价供给来推动城镇化发展的模式越来越难以持续。目前,1.9万多个建制镇建成区平均人口仅7000多人,相当多的镇不足5000人。而且过去我国城镇化率快速提升,靠的是极低的成本,这种低成本主要体现在土地的低成本、劳动力的低成本以及基础设施和公用事业大量的欠账,另外相当一部分人员的社会保障残缺不全,同时全民基本公共服务能力的提升速度明显低于城市的扩张速度,主要依靠不健全的、非均等的公共服务来推动城镇化快速发展的模式越来越难以持续。
三是城镇化的地区间发展不平衡。在东部沿海地区,城镇化水平普遍较高,尤其是环渤海地带、长江三角洲和珠江三角洲地区更为突出。在中西部地区,城镇化发展速度相对缓慢,城镇数量较少,规模较小,城镇化水平较低。2010年,中国东部地区城镇化率平均达到60%,而中部、西部地区城镇化率平均只有45%和41%。
4.房地产化的城镇化
1998年我国实行住房制度改革使住宅建设成为新的经济增长点和消费热点。房地产业的持续投入和高速增长极大拉动了城镇化进程。地方政府与房地产企业的双赢互动发展是本轮城镇化过程中的一个显著特征。这一特征在推动城镇化快速发展的同时,也弱化了城镇化发展的产业动力。目前城镇化发展的房地产依赖现象仍非常明显,城市经济房地产化现象在有些地区非常严重。单纯依赖房地产业支撑经济增长,忽视其他产业培育与壮大,造成产业发展的“空心化”,是许多城市发展所面临的现实问题。而城市经济的房地产化不仅直接影响到了城市经济发展的可持续性,也更容易形成政府与开发商的利益同盟,引发一系列涉及拆迁、征地的群体性事件。此外,过高的房价还抬高了城市的生存成本,对潜在进入人口形成壁垒、企业利润形成挤出、对资本聚集速度形成掣肘,对城镇化有明显的反向抑制作用。
5.城镇发展中普遍存在高消耗和高污染问题
在快速城镇化过程中,消耗了较多的土地等资源,破坏了生态环境。环保部数据显示,我国90%的城市地下水不同程度地遭受到有机和无机有毒有害污染物的污染。城镇化率每上升1个百分点,会导致工业废气排放增加超过1个百分点。60%以上的大中城市陷入垃圾包围之中,县城垃圾的处理问题也日益突出,随着资源环境瓶颈制约的加剧,主要依靠粗放式的消耗土地资源推动城镇化快速发展的模式越来越难以持续。