就在决策层抓紧制定城镇化纲领性文件和配套政策的同时,地方政府已经大踏步开始了新型城镇化试水。一个值得高度关注的现象是,产业园区正成为各地推进城镇化的重要平台。福睿智库认为,开发区、产业园区将在新型城镇化过程中发挥重要作用。
福睿智库调研发现,园区正通过以下模式在新型城镇化过程中发挥作用:
之一:传统企业退城进园
进入2013年以来,随着我国新型城镇化发展速度加快,越来越多传统行业公司正加速厂房的搬迁,进入规划园区。同时,搬迁也让更多企业实现了产业升级,有效缓解传统行业产能过剩困局。
中央城镇化工作会议提出,提高城镇建设用地利用效率。减少工业用地,适当增加生活用地特别是居住用地。沿海发达地区在经济发展的同时,工业用地规模也不断扩大,随着新型城镇化进程的推进,区域内企业的厂区被政府规划收储的案例将不断出现,尤以江浙企业为多。据上证报对上市公司进行的统计数据显示,2013年以来,有超过30家企业厂区被纳入当地政府城区改造规划中,其中有9家来自江浙两省,占比接近三分之一。
这些面临大规模搬迁的企业,基本都是传统制造业,涉及化工、制药、纺织、机械等多个行业。比如,今年30家左右被新纳入政府搬迁项目的公司中,就有化工、制药和纺织企业合计10家。
但怎样让这些发展了几十年的老企业心甘情愿搬去园区?“拿钱砸!”很多城市的对策是:市区原有土地出让后,将土地增值按比例返还给企业。
我国传统企业主要布局在沿海及长江沿线。东部沿海地区发展最快,那里的新城镇建设也快,在此过程中,原来建设的一些传统企业已影响到城市规划的发展,就要搬迁到远离市区的园区重新建设。这也恰好给了传统企业淘汰落后产能,进行产业升级的机会。卖了地以后,搬迁补偿款正好可以在新建的园区重建生产线,上一些新的、好的项目。这是企业和政府双赢的结果。
之二:新建园区
产业导入是实现城镇化的重要基础,没有产业就没有就业,没有新的就业安置就无法解决新城市人口的基本生存问题。
边干边看,搁置公共服务政策的“模糊地带”,产业导入先行的做法,为一些地方政府赢得城镇化先机。毕竟,由于实体经济规模有限,地方通过产业导入,为就业安置赢得时间优势。于是,产业园区成为推动产业升级、践行新型城镇化的重要抓手。
一个典型的代表是河北省。多年来,虽然紧临北京、天津两大直辖市,河北省发展却远逊于华东华南地区的大都市辐射圈。在河北省人民政府主办的2013产业中国城市高峰论坛上,河北省副省长秦博勇透露,河北沿海地区发展规划、首都经济圈,以及中原经济区规划已经上升为国家战略,河北省相关11个设区市有望全部纳入国家发展战略。河北目前产业战略定位为传统产业的升级,以及战略性新兴产业导入。
不过,与以往不同的是,此轮产业升级依托于城镇化概念下的大都市辐射圈,其范围将深入星罗棋布的广大内陆地区。运作模式上也一改此前比较普遍的政府主导招商模式,强化市场力量的介入,引入民间资本运营地方产业园区平台。
随着以产业园区为依托的城镇化思路更加明确,在日前举办的河北省招商洽谈会上,仅河北廊坊一市,就有多达39个产业园区同时招商,产业定位遍及电子信息、新材料、新能源、生物医药、现代物流、会展旅游、节能环保等多个高新领域。
不仅河北,四川省政府提出的《关于加快推进新型工业化新型城镇化互动发展的意见》中,计划到2015年,四川全省将形成一批带动作用强的万亿产业带、千亿产业园区和百亿企业。
各地方政府都已经意识到,产业导入是实现城镇化的重要基础,没有产业就没有就业,没有新的就业安置就无法解决新城市人口的基本生存问题。很多新建城市通过规划产业园区,实施产业导入,继而带动人口导入。从而避免了城市变成鬼城。
存在问题主要有:
一是部分开发区在规划理念、开发建设实践以及对开发区在新型城镇化建设中发挥的重要载体作用认识不够,不能适应新型城镇化的要求。不少老的开发区规划缺乏“产城一体”“产城融合”“以人为本”“宜业宜居”等先进理念,侧重产业发展和基础设施建设,对现代服务业和公共配套设施规划布局不足,功能不健全,影响了产城融合发展和集聚人气。
二是发展方式粗放,部分开发区节约集约程度不高,土地投资强度和产出效益较低,用地紧张与粗放用地并存。产业门类过多,产业集聚度低,产业关联较弱,有些项目污染较重,环保设施缺失,对环境影响较大。
三是管理体制不顺。随着开发区建设加快,规模扩张,区内人口不断增加,社会事务日益繁重,开发区管理体制、与当地政府的关系等都需要理顺。
发展建议:
1、注重开发区的功能。功能定位是最重要的,根据自身的特点和自身的环境来确定开发区的理念是最重要的。不能空想,一定要结合自己的特点,尤其要据资源禀赋进行功能定位。
2、推进户籍制度的开放和农村人口市民化后的配套公共服务政策。要改善城市开发、产业发展和人的发展失衡问题。
3、实施宽松的政策和税收优惠。进一步培育中小型创业企业的快速成长,帮助中小企业平稳渡过企业发展早期的各个阶段。通过这样的园区运营模式,政府和企业都将从园区发展中受惠,形成良性的经济循环。
4、运营升级。未来的产业园区,将更多依托有经验的园区运营商,改变过去由政府自己建设为主的局面。同时体现产业升级主题,其间,地区龙头企业将会起到示范作用。
进一步研究的思考
在通过产业园区发展推动城镇化建设的过程中仍有以下4个核心问题需要解决:
第一,土地问题。这是最尖锐的问题,意味着这些农民将从土地上解放出来,新的土地法一定会考虑集体土地流转。经济发展要大量的土地,土地成本越来越高,政府没有能力获取,今天开发区的土地,可能很快会成为极为稀缺的资源,如果集体土地流转政策发生变化,可能会催生变化,那么,传统的高新区、开发区为主导的园区模式,将会受到挑战,因为土地不再那么稀缺。
第二,中国的政策会不会产生一些导向。另外目前,开发区基本上在本地经济产值中占据很大的比例,比如,天津开发区的GDP贡献大概占到天津市经济总量40%,这是普遍情况,因为这些开发区集合了国家政策的红利,比如税收、土地等等。下一步的政策,如果要想推进城镇化,这些政策可能会向小城镇集中。以前的政府为主导,可能变成政府和企业共同来推动。
第三,城市产业园区必须完成从量到质的变化,要优化存量。提升单位产值、提高创造力、而不是一味扩大面积,这是城市内部开发区要解决的问题。
此外,还要有一系列的措施,包收入分配的调整、教育体系改革、户籍制度的开放等等。