2018年最新出台的新版《城乡用地分类与规划建设用地标准(征求意见稿)》第一次从国家标准层面正式新增了混合用地、用地兼容等内容。在欧美国家的城市规划中,用地功能混合已经成为重要的规划原则,受到“新城市主义”和“精明增长”理论的支持,被看作“城市复兴”和“紧凑城市”的重要内容。国内许多城市出于适应产业结构调整的需要,也已逐步开展对于“混合用地”的相关探索。
“混合用地”是指土地使用功能超出用地兼容性规定的适建用途或比例,需要采用两种或两种以上用地性质组合表达的用地类别。“混合用地”旨在满足生产和个人的多元生产生活需求,以多功能的土地使用及多样化的空间布局,对一定范围内的土地和建筑进行综合性开发。新政策标准为当前各类开发区、园区在突破土地瓶颈制约、加快转型发展等方面提供了的新的思路和方向。
用地混合将为园区产业转型提供重要支撑。随着园区产业结构的调整,新兴产业尤其是生产性服务业的业态更新,很多园区现行的一宗地只有一种用地性质的城市用地管理模式已经难以适应未来产业的发展需求。以电子信息服务、物联网、文化创意等为代表的新兴生产性服务业,通常既有核心技术产品研发、生产的第二产业特征,又有办公、服务、贸易的第三产业特征。这些企业的用地需求由传统产业的单一功能转变为生产基地、研发中心、展示中心、人才公寓甚至交易中心等综合化功能。可以预见,越来越多的园区未来大力发展的产业类型对城市空间和用地有多层次、多功能的要求。
用地混合是园区提升土地二次开发效率的重要手段。为了更好利用园区的有限用地,加强新增优质企业的导入和产业更新换代,实行用地混合,尤其是产业与物流、产业与商务等配套功能的兼容,将为盘活企业低效利用土地,实现“腾笼换鸟”探一条新路。
图表 1用地及空间复合化利用示意图
用地混合将有助于园区实现“产城融合”和“绿色发展”。混合用地来解决有利于解决园区的产业功能分区内部功能单一,分区之间居住、公建等无法有效衔接互补等问题。混合用地增加了土地开发的弹性,有助于城市配套功能和未来新产业新业态的加速导入。混合用地的应用将提升园区区域城市功能和活力,促进土地高效利用,是园区实现集约发展、绿色发展的重要保障。
一是以“用途引导”为核心实现用地混合。即根据园区产业发展及转型需求合理规划混合用地比例。具体来说,是根据产业结构调整、社会经济发展转型、亩均产出效益等需求,对现有土地利用情况进行评估,筛选低效用地。在符合规划、安全、环境和卫生的前提下,通过不同用途土地混合利用和建筑的复合使用,鼓励业主二次开发,提升土地产出效率。同时,综合考虑区域环境、产业发展等因素,合理规划,引导用途功能混合。根据不同园区的产业导向,主要施行工业与物流仓储(M+W)、工业与商务办公(M+B)、工业与物流仓储和商务办公(M+B+W)、商务与商业(B1+B2)等几种用地混合方式。
二是以“弹性开发”为核心实现用地混合。即在保证工业用地比例的基础上增加混合用地占比。很多园区在未来发展过程中,存在很大的不确定性。例如:虽然大多数园区仍将以二产为核心驱动力,但是以现代物流、检验检测、科技研发等为代表的生产性服务业正成为推动未来转型发展的重要引擎。因此,在保证工业用地一定比例的基础上,通过缩小单一用途土地占比、增加混合用地等方式,园区可以为未来产业项目的落地预留空间。
三是以“产城融合”为核心实现用地混合。即采取“有机共生”的策略规划混合用地。科学统筹区域混合用地的规模、结构、布局和开发强度,促进产业融合、布局优化和转型发展,加强各功能片区有机适度混合、各项功能互惠互利,鼓励文化、产业、居住等多功能的综合开发,以及个别产业门类的综合业态开发,限制单纯的住宅开发或工业厂房建设项目。鉴于不同园区的差异性,对于依托城区的园区,未来生活居住配套和高端商业主要依靠城镇,实施工业与商务办公(M+B)、商务与商业(B1+B2)、居住与商业(R+B)、康体与绿地(B32+G)等用地混合方式,从而加强功能互补,形成紧密连接的产城融合区;对于相对比较孤立的园区,单独设置居住用地以及单一性质商业服务业设施用地,并适当实施商务与商业(B1+B2)、居住与商业(R+B)的用地混合方式。
图表 2用地混合引导表
用地性质 | 居住用地 | 商业用地 | 商务用地 | 娱乐用地 | 康体用地 | 一类工业用地 | 二类工业用地 | 三类工业用地 | 一类物流仓储用地 | 二类物流仓储用地 | 道路与交通设施用地用地 | 绿地与广场用地 |
居住用地 |
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商业用地 | √ |
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商务用地 | √ | √ |
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一类工业用地 | × | ○ | ○ | × | × |
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二类工业用地 | × | × | × | × | × | √ |
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三类工业用地 | × | × | × | × | × | × | √ |
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一类物流仓储用地 | × | ○ | ○ | × | × | √ | √ | × |
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二类物流仓储用地 | × | × | × | × | × | √ | √ | √ | √ |
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道路与交通设施用地 | ○ | ○ | ○ | ○ | ○ | ○ | ○ | ○ | ○ | ○ |
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绿地与广场用地 | × | × | × | × | ○ | × | × | × | × | × | ○ |
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——上海
上海市规划和国土资源管理局、中国(上海)自由贸易试验区管理委员会在2014年出台了《关于中国(上海)自由贸易试验区综合用地规划和土地管理的试点意见》。意见明确提出综合用地的概念,即土地用途分类中单一宗地具有两类或两类以上使用性质(商品住宅用地除外),且每类性质地上建筑面积占地上总建筑面积比例超过10%的用地,包括土地混合利用和建筑复合使用方式;鼓励公共服务设施用地、工业用地、仓储物流用地根据业态需求,进行土地混合开发和建筑复合利用,进一步提高土地利用质量和效益。
此外,2015年,上海市规划国土资源局制订了《上海市加快推进具有全球影响力科技创新中心建设的规划土地政策实施办法(试行)》,办法中提到:鼓励土地节约集约混合利用,适应产业结构调整、产业融合发展的需求,在自贸区开展的混合用地试点基础上,探索规划编制的弹性控制与土地混合利用的引导,明确合理比例;针对产业转型发展、科技创新特点,允许产业类工业用地配套科技创新服务设施的建筑面积占项目总建筑面积的比例一般不超过15%。
——深圳
深圳市早在2010年就出台了《深圳市法定图则土地混合使用指引》,指引中明确提出:土地混合使用有利于鼓励土地集约使用,有利于产业升级转型,有利于减少交通需求以及城市内涵品质的提升再造。多种用地性质混合使用,应遵循环境相容、保障公益、结构平衡、以及景观协调等原则。鼓励各类用地性质与市政公用设施用地、交通设施用地和政府社团用地的混合使用。鼓励利用地下空间增加用地混合性。
——青岛
青岛市西海岸新区在2015年出台了《城市建设综合用地规划和土地管理实施办法》,办法提到文物古迹用地、外事用地、宗教设施用地、医疗卫生用地、安全设施用地、加油加气站用地、三类工业用地、三类仓储用地、城市道路用地等九类用地不作为综合用地使用;高等院校用地、特殊教育用地、绿地、居住用地等十一类用地实施有条件混合使用。其他用地均可以根据国家规范、按照区域建筑规模总量控制原则进行用地及建筑功能的合理混合。根据该《办法》,西海岸新区试行城市建设综合用地规划和土地管理机制,在一个行政区域内全面推行“混合用地”模式。
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