第一个是新城定位的重构。从“十二五”提出将嘉定、松江建设为“长三角地区综合性节点城市”到“十三五”提出将松江、嘉定、青浦、南桥、南汇建设为“长三角城市群综合性节点城市”，各大新城战略位势相对于上一个时期出现了重大更新。新城不再是作为相对中心城区的郊区新城，而是带有各自独特属性，扩展和对接长三角其他城市的外向型节点。换言之，城市的变化也折射出上海对于新城建设思路的重大转变。
第二个是新城产业的重构。新城的产业导向在这一阶段有了市级层面的具体指导，尤其是产业结构在契合上海市整体产业发展方向的基础上进一步细化。在《上海市城市总体规划（2017-2035年）》（以下简称2035总规）发布以后，这一指向性更为明确，嘉定的汽车制造、松江的服务经济、青浦的创新研发等产业功能和未来方向逐步通过政策文件确立。
同时，随着新城持续建设带来的功能配套逐步完善，城区人口规模相比上一个阶段有了大幅度提升，从2001年初在2020总规中各个新城平均20-30万人规模提升到了2010年初，在“十二五”中提出的嘉定、松江的100万人规模和临港、青浦、奉贤的60-80万人规模，翻了2-3倍。
在这一趋势下，这一阶段的新城产业在上一阶段的基础上迅速壮大，几个新城及周边的产业链逐步完善，成长为上海重大产业项目的落脚点和首选地。几大新城不再作为中心城区的产业外溢的承载地，而是产业创新的发源地。尤其是“十三五”时期，首次提出全市重大功能性项目、重大基础设施在布局上优先向新城倾斜，就可以反映出，新城在产业建设方面，开始逐步开辟各自的特色战场，走出与中心城区的差异化发展之路。
表2：第一、第二阶段上海各新城建设指导文件与内容一览表
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因此，在近20年的上位政策指引下，本文对五大新城的产业发展评价，大致分为三个梯队：
第一梯队，是嘉定、松江两大新城以重大项目建设为契机，借助区位优势实现了相对成功的新城建设。两座新城建设不仅规划早，发展早，而且成熟早。同时，早期几乎同步进行的另外的“两城”建设，也就是2001年同一年启动建设的上海国际汽车城和松江大学城，在为嘉定区、松江区导入优质的产业资源和教育资源同时，极大地促进了松江新城和嘉定新城人口和服务业的集聚，为后面的持续发展提供了繁荣基础。
正因如此，松江和嘉定一南一北成为较早承接上海市中心城区功能需求外溢的两大片区，在导入中心城区人口、完善配套方面具有先发优势。而在进入第二阶段以后，两城作为沪宁、沪杭两条关键廊带上的重要节点，随着长三角一体化合作的深入，探索出了不同的产业发展合作路径（即嘉昆太协同创新核心圈和G60科创走廊）。在产业联动上逐步成长为上海市面向长三角的战略支点。
第二梯队，是南汇和青浦以优势特长为支点，借助政策东风加快新城建设步伐。青浦新城瞄准生态基底和休闲娱乐，南汇则瞄准了国际航运和高端装备。利用自身的功能性定位逐步吸引特定领域人口集聚，进而逐步完善各自的城市功能。更重要的是，两座新城都赶了个政策的晚集，在近两年乘着上位政策的东风完成了新城建设的跨越。
对于南汇和青浦而言，2019年绝对是不平凡的一年。首先是南汇，随着自贸区临港新片区的成立，中美贸易战步入水深火热的关键阶段，中国制造突破卡脖子领域等议题被提升到前所未有的高度，整个片区的建设和国家重大战略结合起来，加上特斯拉等标杆性项目建设，太多的话题集聚在滴水湖为核心的周边地区，使得南汇在2019年前后得到了前所未有的关注度。也是在2019年，长三角生态绿色一体化发展示范区成立，将青浦区和苏州的吴江区、嘉兴的嘉善县聚合在了一起。新城中的朱家角镇，既是示范区的执委会所在地，也是示范区的核心启动区之一。至此青浦新城作为对接长三角重大战略的承载地，能级得到了进一步的跃升，为新城的创新注入新的动力。
第三梯队，是奉贤新城以远郊特色产业、城市特色滨海岸线为依托实现新城建设，尽管区位不比嘉定、松江，政策惠及不比青浦南汇，但凭借在化工产业领域的特色耕耘，以及奉贤大学城建设带来的人口集聚影响，依旧是上海南部坐拥滨海特色优势的一座新城。
2021年-2035年（远期）——新城产业重构期
从2021年开始，远期展望至2035年，是新城产业的重构期。2021年作为下一个百年全面开启社会主义现代化新征程的开局之年，五大新城站在同一起跑线上，均面临上海“十四五”纲要中所提出的新机遇新挑战。这一特点既是新城产业发展一切阶段背景的起点，也是共同的建设使命使然。在历经2001-2010年的萌发期（打基础）和2011-2020年的盘整期（出特色）之后，自2021年开始到远期2035年，也就是“十四五”及远景目标的这15年时间里，由于新城的产业面临更高的要求和标准，未来对五大新城的产业如何谋划将提出更高要求和期待。
和过往其他研究不同的是，我们认为，上海五大新城的产业建设，在这一背景下，并无国内外相关案例可以借鉴。
这是因为，如纽约、东京等超大型城市周边的节点型城市或外围新城的建设经验来看，在大都市圈发展初期，外围新城重点任务在于缓解中心城区压力，吸收人口外溢等要素为主，之后逐步强化功能的独立性，确立其主导产业，并依照自身特性建设核心城市。以东京都市圈为例，上世纪八十年代以后，中心城区的人口和产业开始有序向中心城市外的多个节点城市（如八王子、横须贺、相模原等）转移，进一步促进了这些节点的城市化水平。在新城功能要素相对健全以后，中心城区通过加快多层次的交通体系实现中心城区与新城之间的互联互通，打造成为联通其他城市的紧密城市间网络体系，同时通过政府主导、政企共建等形式布局多个产业园区和产业社区（如筑波、太田等），实现相关产业落地，依托大量主导产业以及科教资源转移形成人口集聚。
而上海五大新城的未来建设，与东京、纽约的建设经验相比至少有两大不同：
第一，上海新城建设的第三阶段，是逆城市化和城市化的动态调整与平衡阶段。这一点是在新时代背景下，上海与上世纪纽约、东京等大都市圈新城建设的一个显著区别。中心城区表现出依旧强势的集聚功能，同时新城对中心城区整体城市公共服务、城市生态进行复制和实现，因此中心城市和新城的高端功能升级同步进行，而非简单的功能转移，二者处于相对错位发展格局之下。在这一格局下，城市的产业梯度是在顺应逆城市化浪潮由中心城区向外围中心城镇聚集，而产业资源和要素则向新城集聚，新城则通过导入产业要素为上海市提供战略支点，这就是第三阶段上海新城建设产业发展的内在逻辑，也是“十四五”规划中为何要将新城建设为独立综合性节点城市的原因。
第二，在国际国内双循环等新的宏观历史起点之下，五大新城的产业更多需要站在外向型新城角度进行打造。上海历经了两个阶段的新城建设以后，未来第三阶段的新城建设不仅是与中心城区相对应的“枢纽-节点”关系，而是要考虑串联起其他长三角都市圈节点城市的“枢纽-节点-枢纽”关系，也就是市长在1月份的记者会上提出的，新时代新城的建设任务，是为上海未来发展构筑新的战略支点这一命题的关键所在。这既是上海在新一阶段新城建设中对于加强辐射能力的需要，同时从产业维度来说，也是构建区域产业协同创新能力的必然选择。
理解了这两点就可以看出，如果生搬硬套国外大都市圈的新城建设经验，尤其是产业经验并不适合上海。新阶段五大新城的产业建设既不同于第一阶段的自发安排，也不同于第二阶段的特色布局，而是需要作为强支撑因素推动新城建设。
不过，回顾五大新城前两个阶段二十余年的建设过程，受各种条件限制和治理效能的影响，五大新城各自依旧遗留了诸多问题。具体而言，数以下五大问题最为明显：
普遍存在旧时期与新阶段企业结构失衡问题。一方面是上海普遍存在的对外企、国企等“外国队”、“国家队”的依赖和迷恋，另一方面内生创新企业、新兴制造业企业、中小型隐形冠军企业培育滞后。而已成一定规模的民企又得不到政府对于外企和国企一般的优惠政策和待遇而容易出走。这就导致新城部分产业出现生产基地外迁，总部（或商务总部）流向中心城区的现象，进而导致产业的流失，加剧了产业结构中民企比例的失衡。
普遍存在产业布局重复和同质化竞争问题。五大新城资源禀赋、区位条件各不相同，加之历史发展过程中各类重大产业项目倾斜程度不一，新城之间发展实际上存在严重不均衡。在产业布局上，五大新城产业经济独成体系，联系偏低，缺乏相应的纽带维系，加上上海市整体产业导向和历史积累等原因，这就导致了新城之间发展产业容易出现同质化竞争。以汽车产业为例，五大新城中嘉定和南汇均致力于发展新能源汽车，松江也有意布局新能源汽车相关领域；生物医药领域的竞争同样激烈，五大新城均在积极布局生物医药产业园区。在跨区域产业联动协同发展机制尚不成熟的现状下，未来几大新城之间可能会在某些细分领域存在一定同质化竞争和资源错配的现象。
普遍存在产业人口集聚与职住分离现象明显问题。在第一阶段和第二阶段的产业建设中，新城相对中心城区较低的租住成本使得新城常住人口上升幅度与就业人数上涨幅度不相协调，这一点在最先发展的嘉定、松江二城尤为明显。对于新城而言，随着交通基础设施的不断改善和城区硬件水平的不断提高，高能级城市公共配套逐渐成型，未来职住平衡的改善要逐步从这类“硬基础”向“软基础”转变，尤其是中心城区更具有比较优势的社区治理等居民服务领域建立整体对标和学习机制，提升新城政府的社会治理效能。
普遍存在产业资源供给与新城需求倒挂等问题。如五大新城普遍又存在大量的研发总部用地（C65）低效使用的现象，由于新城及周边园区制造业企业数量众多，未来新城的产业培育，尤其是战略新兴产业如高端装备、生物医药等领域产业链的构建，不仅需要龙头企业的牵引，同样需要众多中小企业的富集，为之做配套建生态。因此对于新城在产业发展上的政策，还需要进一步灵活完善。新城产业发展一定要关注制造业中小企业的心声，而不能仅仅盯着龙头企业龙头项目。
普遍存在产业政策实施性和综合要素保障落后的问题。近几年，周边昆山、嘉善、吴江等地大规模建设各自临沪新城，不断赋予更高层级行政权限，在营造产业发展环境方面自上而下构建了一套行之有效的体制机制，如浙江在各个新区新城推行的“链长制”。与江浙等地新城建设的大开大合相比，上海的新城建设尤其在吸引产业方面略显保守。在体制机制创新、产业创新生态等领域动作较小，加上上海制造业企业成本相对于江浙两地依旧偏高，尤其在用工成本上升的阶段表现尤为明显，致使大量企业生产基地乃至总部外迁。
未来由于上海对新城建设要求的提升，以及产业客观规律因素的影响，这些问题很有可能成为新城产业发展的重点瓶颈。因此，在下篇中，本文将梳理新城产业发展的几个重要问题及解决维度，发掘新城产业发展所需要的举措优先级，为现如今的第三阶段新城的产业建设提供具体的思路和建议。
本文作者：蔡鑫 | 福睿智库多规融合研究中心 研究员
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