后备土地稀缺，存量用地更新成为主流。中国城市化进程快速推进，越来越多的城市出现了后备土地稀缺的情况。以深圳、上海为例，2015年，两市建设用地面积分别达到940平方公里、3071平方公里，占陆域面积均超过45%，后备土地严重稀缺。同时，全国各主要城市在规划中均严格控制建设用地规模，北京更明确提出，到2020年，城乡建设用地规模由现状2921平方公里减到2860平方公里左右。在此背景之下，存量更新成为城市发展的重心。

城市功能变化、规划调整导致工业用地改性。随着城市规模的扩张，原属郊区的工业区逐渐被划归中心城区。城市功能的变化导致原有产业不再适应新的定位，从而导致用地性质从一般工业用地转变为新型产业用地、商业用地或者居住用地。同时，伴随着几个特大城市要求减少工业用地的政策的实施，工业地块的转性也将得到重视。

推动高质量发展，低效工业用地需要得到改善。中国经济进入高质量发展阶段，单位建设用地GDP开始得到关注。但是，城郊发展不均衡、用地结构不合理的问题一直存在。对于低效用地，需要建立和完善低效工业用地认定标准，进行全面调查和分类评价，从而推进低效用地的再开发利用。

经历多次尝试，工业用地更新脉络逐渐清晰。北上广深等大城市经历过2010年前后相对粗糙的工业用地改性，自13年起，随着上海《关于增设研发总部类用地相关工作的试点意见》、深圳《深圳市人民政府关于优化空间资源配置促进产业转型升级的意见》等主要政策的发布落实，城市更新的共通趋势更加明显。

一、上海御桥软件园（M→C65+B）

上海工业用地性质变更以工业用地（M）向科研设计用地（C65）为主。自从2011年上海市出台《上海市控制性详细规划技术准则》，提出增加工业研发用地（M4）和科研设计用地（C65），并于2013年统一了M4与C65，规定了C65的使用范围之后，上海市工业用地转性科研设计用地成为土地改性的主流。以御桥软件园为例：

御桥软件园位于浦东新区北蔡镇，区域现状用地总面积为43.2公顷。该区域系2003年成片出让土地，土地用途为工业用途，使用权人为上海陆家嘴（集团）有限公司。

该项目被列入上海市2015年盘活存量工业用地计划，通过区域整体转型实施存量盘活。项目功能定位更改为3D打印材料与技术、互联网+、科技金融产业、文化创意、总部经济以及特色商业、小型百货、专业卖场及餐饮、娱乐等地区中心商业。同时，对此老工业区地块0Z00-0902单元控制性详细规划局部调整，容积率不同程度上浮。其中六块商办用地调整为总部研发用地（C65），容积率上调0.1~1.0至2.7~2.8，商务服务业、商务办公混合用地容积率调整为3.5。

地块采用整体转型、分期开发的开发方式，公益性设施先行实施。经营性用地按存量补地价方式，经市场评估和集体决策补缴土地价款，公益性用地按划拨方式落实。园区平台持有的研发总部通用类物业中不超过50%的部分，在明确土地利用绩效和退出机制等全生命周期管理要求的基础上，可以转让给高新技术企业，“四新”企业和生产性服务企业等，商业、商务办公、文化类用房，须在出让年期内长期持有50%以上的物业产权。此外，在节能环保、交通设计和停车场、装配式建筑、卫生防疫、产业要求等方面，都必须遵循相应的设计标准和条例。

二、深圳云里智能园（M→M0）

深圳工业用地性质变更以工业用地（M）向创新型产业用地（M0）转性为主。2013年，以《深圳市人民政府关于优化空间资源配置促进产业转型升级的意见》为主文件的“1+6”文件问世，标志着深圳市存量工业用地更新的新起点。深圳市“工改工”的更新模式逐渐完善。以云里智能园为例：

深圳云里智能园，位于深圳市12大重点区域之一，坂李创新产业大道的核心地带，地处深圳市龙岗区坂田街道坂雪岗大道与发达路的交汇处。园区前身为深圳坂田物资工业园，曾是深圳工业园区发展的典型代表，占地约75300平方米，包括1-8号共计8栋厂房、宿舍3栋，建筑面积共86000平米。为保留原有工业文化，地块改造维持原有格局脉络不变，对旧有建筑进行功能置换，更新旧有建筑外立面、室内空间以及外部景观环境，全面提升其使用价值。

2017年5月20日，云里智能园开园，现在的云里智能园，总占地面积8.3万平方米，已有建筑面积8.6万平方米，规划容积率只有1.2。园区定位为中国智能科技·创意产业聚集地，“一站式”全财富链智能园区，园区设施涵纳了智能硬件与智能装备的全生态产业链、全方位生活配套和一站式园区服务，规划有自由组合研发空间、庭院式研发空间、众创空间、主力智能区、加速区和孵化成长区。同时，园区配套人才公寓和2万平商业中心、超市、图书馆、体育中心、电影院，通过产业、商住为一体的模式进行开发。

一、工作难点

就政府而言，工业地块的性质变更主要需要解决两个问题：一方面，需要同时促进产业结构调整、转型升级和产城融合；另一方面，需要在土地资源紧缺的情况下使工业产出得到提高，即提高亩均产出。而就开发商而言，以最小的投资获得最大的收益才是其关注的目标。政府与开发商在诉求上的矛盾，就造成了工业用地土地性质变更工作的难点。

从政府角度难点在于，一方面要杜绝工业用地房地产化，避免工业用地类住宅化和纯商业化。对开发商而言，将地块打造成为住宅地产或商业地产，是回报周期最短的投资模式，也是大部分开发商所熟悉的操作模式。但是，工业地块的随意房地产化，会对城市的规划规划建设、经济发展带来不利影响。另一方面，需要规避开发商所招引的产业业态与自身地区规划不匹配的问题。产业业态的不同，会阻碍地区的产业集聚，同时，不同产业所需的配套设施、平台有着较大差异，随意的业态导入会对公共服务设施、平台造成较大的浪费。

开发商的难点则在于一方面需要寻找合适的盈利模式。工业地产的开发代表着相对于住宅地产、商业地产更高的前期投入与更长的回报周期，找到与开发地块更加匹配的盈利模式能够有效地减少投资回报周期。另一方面，开发商设计的产业业态以及开发模式需要得到政府的认同。工业地块的性质变更需要经过多级政府、多部门的审批，只有当上级政府对项目认可度较高时，流程才会较快进行。一个与所在地相匹配的项目规划、产业规划可以有效地获得政府部门的认同。

二、解决方案

通过对政府及开发商之间矛盾的解构，构建政府与开发商对接的桥梁，可以一定程度上解决其工作难点。同时，通过设计符合城市、园区发展方向的的产业定位以及落地的建设、开发、招商方案，消除产业定位问题带来的障碍，也能有效的解决工业地块更新的工作难点。

福睿智库作为一家长期专注于区域战略、园区新城、产业规划等领域的高端智力服务机构，全面参与了上海、浙江、江苏、重庆、四川、山东等多个省市的“十三五”前期研究，为其将来的城市建设及产业发展制定主基调。多年来积累了1500+实操案例经验，创造了一系列独创的研究工具，在工业用地存量更新、土地性质变更等方面有着有效的应用。

近期，福睿智库正与政府、地产开发商一起对上海、杭州、宁波等地的存量工业用地进行调研与转型方案策划，共同探索实现高质量发展的解决方案。