当前，城市更新正在承担各地解决城市配套短板的问题。随着各地增量空间愈发受限，以存量土地开发为主的城市更新已成为各地城市发展的潜力和发展重点。那么，如何有效盘活存量用地，提高资源配置效率，推动产业高质量发展？我们以四地实践经验出发，提出存量更新研究四步走方案，以期为地方政府发展城市经济做出相关决策指引。

1、宁波——“1+2+4”工业用地更新体系

宁波的工业用地指标投放以总量控制、增量递减和存量优化为指导方向，在充分研析现状工业用地空间资源分布特征的基础上，构建了以存量开发控制为核心、集聚与更新共存的 “1+2+4”空间管控框架，使工业用地空间资源的整合与管控围绕“集聚 + 更新”两大核心，重点解决增量集聚引导和存量开发控制两个方面的问题，并通过“划线—定级—立标准”的路径进行管控 。

——多规融合的工业用地空间诊断。一是规划工业用地内的工业用地：规划工业用地内现有工业用地仍是发展的重点，应注重提质提效，移除重污染、低效益及与区块定位不符的企业，集聚、集群、集约发展。 二是规划工业用地外的工业用地：该部分空间或是临近城区的工业区块， 应予以控制消减、优化提升;或是城区内的工业区块，将逐步改造或搬迁;或是乡镇村非重点工业区块，应严加控制规模。三是生态保护红线范围内的工业用地：在该区域内对生态保护有不利影响的项目，尤其是现状的工业项目，应引导其进行改造和产业转型，逐步转为与生态保护不抵触的适宜用途，或进行异地迁移。 如此诊断，并与城市规划拼合图对比，便可测算出 2020 年前的新增工业用地指标，占新增土地指标的比重，占规划工业用地的指标。未来城市建设中实际工业用地的增长空间极为有限，用地投放紧缺，如何在严峻条件下保证经济的健康增长是城市规划需要重点解决的问题。

——存量控制导向下制定分级引导策略。

——分类具体实施。

2、深圳——分级分类进行复合式更新

深圳堪称全国存量更新的典范，我们整理选取深圳的存量更新最值得借鉴的几点实践经验。

——完善的政策体系。深圳在全国首次提出“城市更新”概念，并在全国率先出台《深圳市城市更新办法》，至今已陆续出台了20余项政策性文件。去年10月，深圳市启动城市更新领域的“强区放权”改革，城市更新工作更是达到了全面提速提效。深圳的城市更新政策级别较高，级别类型相对较多；政策对象细致全面，涵盖了城市更新对象的方方面面；政策内容比较齐全，从宏观的政策办法规定和实施细则，再到具体的技术标准和基本的操作程序。

——坚持市场化运作。坚持市场化运作是深圳城市更新机制创新的重点。“市场运作”即真正发挥市场在资源配置方面的决定性作用。一方面鼓励原权利人自行实施、市场主体单独实施或者两者联合实施的方式，从制度上为市场力量进入城市更新提供路径。另一方面，通过制定优惠政策吸引社会资金参与城市更新。在市场化运作过程中，尊重和保障原业主、原村民等原权利人的合法权益及改造意愿也是城市更新的亮点之一。

——建筑物业分类进行复合型更新。对于建筑结构和质量基本可以满足当前发展要求，但建筑外观与环境较差、配套设施缺乏的旧工业区，倡导以综合整治为主，通过厂房翻新、完善配套设施及改善园区环境等手段实现更新目标；对于厂房建筑较新、环境条件较好，但与城市发展的功能导向不符，或是规模较小、零星分布、土地产出效益较低的旧工业区，则需要通过建筑功能的改变及适当的改扩建来带动产业的升级，把旧工业区改造为符合城市发展需要和城市规划要求的功能类型，实现整体效益的提升；对于建设年代较早、物质形态老化、容积率偏低、现有建筑不能满足产业发展需求的旧工业区，对没有保留价值的部分鼓励拆除，对有价值的部分可以结合功能改变和改扩建等手段予以保留，对拆除比例过高的项目，仍应申报纳入拆除重建类城市更新计划。

——产业空间分类改造指引。对产业空间进行分级分类，继而提出分类改造指引。

——创新更新单元制度。以“城市更新单元”为基本管理单位，更新单元规划不再是政府主导的“包办式”规划，编制过程充分尊重原权利人权益，带有协商式的特点，除传统的用地功能、开发强度等规划指标外，城市更新单元规划还设专篇规定项目的开发时序、拆迁捆绑责任、公共设施落实方案等，可操作性强，规划落实时间稳定可控，在优先保障公共利益的前提下，实现“利益共享”。

3、杭州——不同权属差异优化

杭州现行控规的编制体征进行适应性改良，覆盖城区零星分布（主要位于旧工业区）、混合集聚（主要位于旧工业区）或成片集聚（位于开发区、工业园区、产业集聚区等产业园区和少部分旧工业区）三种工业用地，在继承现行控规分层控制技术之上，为整合不同权属存量工业用地，提出针对性的差异优化编制策略。

——零星分布类存量工业用地：更新产权地块。此类存量工业用地可面向各原始权利企业、开发商等单一实施主体，或合并为同一个更新产权地块以单独或联合开发。采取“自行提议-前期评估咨询-自行或委托编制更新单元”三级规划编制模式。

——混合集聚类存量工业用地：更新功能组团-更新单元-更新产权地块。为统筹各自分散而又在一定范围内集聚的存量工业用地，提出“更新功能组团-更新单元-更新产权地块”三层次存量工业用地控规，并与原控规相互衔接。其中更新功能组团以“经济-社会-文化-形态”四维度更新功能平衡和互动为原则，不局限以行政或现有控规单元边界划定，是避免分散更新导致整体结构失衡而对各类用地整体安排统筹的空间单位。

——成片集聚类存量工业用地：更新发展单元-更新单元或产权地块。对于相对成片集聚的存量工业用地，按照其适宜所在区域的定位确定发展转型方向，主要分为综合更新型和保留升级型。其中对于综合更新型，鉴于其面临结构功能重构等重大调整，故以其存量工业用地控规编制仍视同与混合集聚类存量工业用地一致。

4、上海——分级分类指导

——104、195、198分级分类。104地块是104个规划工业区块，分为公告开发区、产业基地、城镇工业地块三类；195地块是规划产业区外、城市集中建设区以内的现状工业用地；198地块是规划产业区外、规划集中建设区以外的现状工业用地。如此对全市工业用地进行分级分类分类管控。

——规划产业区块的三种更新淘汰机制。一是当地政府规定的“淘汰类”产业使用的工业用地，以及实行专项整治列入“关停并转”范围的企业使用的工业用地。二是开发效率低下的工业用地，基准日超过土地出让合同约定的达产日一年以上仍未投产的工业项目用地。三是土地综合产出效率低下的工业用地，基准日超过土地出让合同约定的达产日三年以上，最近三年统计年度内的土地税收产出率、以主营业务收入计算的土地产出率两项指标的三年均值低于产业用地指南规定的。

——规划产业区块内部调整机制。通过104地块内的地块使用情况梳理，各园区内几乎都存在一定比例的居住、商务、研发等功能的用地，并且与工业用地交叉分布，出现用地功能混杂的局面。因此对规划产业区块内部采取调整机制：利用104地块中现存的备用土地，规划专门的生产型服务业功能区，将工业区内希望转型为研发与商务办公功能的企业引导向生产性服务功能区内搬迁。原有土地通过园区管委会收储之后，重新转让给符合相关要求的工业和企业继续使用。

    整理四地对存量更新的实践经验，我们发现分级分类、分类指导在各地的存量更新实践中尤为重要。以我们多年来1500+实操案例经验为基础，以多规融合服务为出发点，采用一系列独创的研究工具， 我们提出福睿原创存量更新研究四步法：

摸清家底是我们进行存量更新的第一步。通过访谈调研、问卷清单、实地踏勘等多种方式地毯式摸底调研，整理数据，叠合多张图的信息，最终形成摸底调研多张图，用最为直观的方式表达各地产业用地的布局和发展。摸底评估维度建议：交通节点导向、开发强度分布、物业类型分布、单位营收分布、单位税收分布、土地权属分布、产业现状分布、环境安全监测、主题转型意愿情况等。

——原创研究示例：

唯有对存量用地根据现状摸底评估进行分级分类，方能对不同类型用地提出更为落地的实操方案建议。我们根据摸底调研现状，及一定的更新原则，对地块进行分级分类。评估指标可以从开发边界内/外、生态功能区内/外、工业集中区内/外、工业用地性质、物业状态建筑形态、产业导向、建筑密度、亩均效益、环保污染情况、科研创新情况，等多角度出发设定。

——原创研究示例：

对上述分级分类的用地进行更新策略的分类指导。综合考虑各地情况，定制适合各地发展所需的最为落地的细致方案。分类指导角度借鉴：建议保留地块、近期转型重点地块、转型地块开发模式、各宗地发展策略，……

——原创研究示例：

对地方进行产业及载体的再定位，提出产业发展重点载体及布局设想。区域再定位研究角度借鉴：转型思路、区域整体定位、产业发展重点、产业布局重点，……

——原创研究示例：

福睿智库多规融合中心曾为数十个地级市、区县政府、国家级园区编制城市更新及地块更新的综合规划，成功案例逾百项。中心长期关注跟踪高新热点产业发展，并为多地政府提供过系列产业转型升级、城市更新的相关咨询服务，我们致力于为国内各地方政府、产业园区、各类新城、主题功能地块开发商提供功能、产业、土地利用、城市形态、开发运营等多规融合研究和规划服务。

福睿智库多规融合中心联系电话：15921230537