在此产业更新的大背景下,城市更新挑战与机遇并存,各地都在针对新一轮城市更新,结合当地的情况,进行不同的探索,不断推出相关创新政策。因此,我们以上海、深圳、广州三个一线城市为例,解读三地最新的城市更新相关政策并做梳理对比,以期为更多地区进行产业更新、探索政策突破和创新形成参考。
在上一期福睿研究中,我们先从八个维度对沪深广三个一线城市的最新政策进行了梳理对比;
这一期福睿研究,我们将对剩下的八个维度进行梳理对比,从而总结出八大共性趋势,同时提炼出十条落地实操的政策创新点建议,以供更多地区的地方政府参考。
表1:沪深广三地最新城市更新政策梳理
(信息来源:福睿智库对三个城市最新政策进行细致研读对比后整理;各维度进一步分析如下文所示。)
维度九、土地补偿政策
平衡各方利益,激发市场活力,提高容积率补缴土地价款
上海城市更新的土地政策主要是“存量补地价”,支持现物业权利人或者现物业权利人的联合体、依据规划重新取得建设用地使用权,地价按土地市场价格标准补缴。上海在用地性质转变、高度提高、容量增加、地价补缴等方面,实行以强调公共利益为前提的奖励机制,激发城市更新改造的积极性。上海土地补偿补缴比例没有下限,可以是0或者象征性的低比例,具体梳理如表8所示。
表8 上海最新国土规划政策对土地补偿的相关规定梳理
深圳改造成本补交地价以基准地价体系修正为主,优惠力度较大。深圳在公共利益维护的力度较大,还多了保障性住建房的供给,有具体的公共利益用地指标和奖励。深圳侧重对受益方进行约束,避免损害公共利益的投机行为发生。深圳在《深圳市工业楼宇转让管理办法(试行)》9.1条款规定:城市更新改造后适用《深圳市城市更新办法》第三十八条第一款及第三款规定的地价政策的建筑面积中,属于工业楼宇的,应按照工业和办公公告基准地价的平均值补缴地价;属于配套设施的,应按照市场评估地价标准补缴地价。改造后适用其他地价政策的建筑面积不再补缴地价。
广州城市更新的土地政策则较为详细,包括历史用地的处置、土地供应、土地置换、集体建设用地流转、房屋确权等方面均有相应的规定,地价则是按基准地价(旧厂)或市场评估价(旧村)标准补缴。具体以广州城市更新“1+3”政策对旧厂房出让补偿的规定为例,政策规定改为居住用途公开出让的,除花都、从化、增城外,2.0以下容积率,按公开出让成交价40%补偿,超出2.0容积率部分不补偿;花都、从化、增城补偿比例为50%;权属人交地后一年内未出让的,按基准地价预支40%补偿款;自行改造按新用途基准地价补交出让金;规划为公益用地,按国有土地上房屋征收和集体土地征收规定补偿。
维度十、利益分配
上海对土地收储再补偿在“22号文”第十四条进行了利益平衡机制的相关规定:“采取收储后公开出让产生土地储备收益的工业用地,原土地权利人为法人的,在对工业用地、建筑物、设备等进行评估后收储补偿的基础上,可以按照土地储备收益的一定比例,由市、区县土地储备机构再给予补偿。具体比例,可以由相关区县政府集体决策确定。”土地收储补偿后可以获得再补偿,这有利于调动原土地权利人的积极性。
广州也在政策中进行了利益的调整分配,压缩市场利润,保障公共利益。比如广州城市更新“1+3”政策对收益分成进行了明文规定“按规划结余和竞争结余分别分配:项目实施方案建筑面积(用地)与规划的建筑面积(用地)相较有节余的,市政府、区政府、村集体按4:3:3分配;选择合作企业经竞争节余的融资建筑面积(或节余的融资地块土地纯收益和除按规定计提和上缴的部分后)由区政府和村集体5:5分配,用于改造项目的统筹安排”
维度十一、土地出让年限
上海及深圳对工业及产业用地设置了弹性年期限,可提高土地市场周转效率
上海实行新增工业用地出让弹性年期制,一般工业项目用地出让年期为20年,出让年限届满后,对项目综合效益和合同履约等情况进行评估,采取有偿协议方式,续期或收回土地使用权。对用地有特殊要求的市重点产业项目,经有关部门批准后,出让年期可为20~50年。如此实行工业用地弹性年期出让,更贴近工业项目实际存续周期,也有利于规范引导形成土地节约集约利用的制度环境,防止土地低效使用乃至闲置,加速土地流转,有利于降低开发企业拿地成本。
深圳:2016年10月20日深圳市人民政府发布的《深圳市工业及其他产业用地供应管理办法(试行)》明确指出:工业及其他产业用地实行弹性年期供应制度,一般产业项目用地出让期限按照20年确定,重点产业项目用地出让期限可以按照30年确定。同时,工业及其他产业用地租赁期限不少于5年且不超过20年。租赁转出让的,出让年期与已租赁年期之和不超过出让最高期限。
广州在今年9月1日省国土资源厅出台的《关于完善工业用地供应制度促进供给侧结构性改革的指导意见(试行)》缩减了工业用地出让期限,指出工业项目采取出让或租赁方式供应土地的,原则上不超过20年;对于国家、省重大产业项目、战略性新兴产业项目等,需经地级以上市人民政府认定后,以认定的出让年期出让,最高不超过50年。
维度十二、公共配套设定
提倡建设公共设施,公共设施占比提高,推动产城融合
上海在69号文的第六条和第七条中明确指出:允许产业类工业用地配套科技创新服务设施的建筑面积占项目总建筑面积的比例由原来的7%提高到15%,增加必要的住宅、教育、商业、娱乐、培训等配套,尤其在远离市中心的区域,以园区功能替代部分缺失的城市功能,打造集商业、文化、旅游、生活、休闲、健身等为一体的大型生活社区,推动产城融合。
深圳也提出加大配套力度、提升公共设施服务水平。拆除重建类城市更新项目配建的社区级非独立占地公共设施应满足法定图则、相关专项规划、《深标》及《暂行措施》的要求。提升公共配套设施建设规模,扩大教育、医疗等独立占地的公共配套设施规模。加强对公共配套设施管理,城市更新单元规划确定的公共车型通道建成后产权移交政府。深圳《暂行条例》第五条明确指出“加大配套力度,提升公共设施服务水平”,并在附件中明细规定各种情况下的公共配套规模。
广州《城市更新办法》第八条明确指出“城市更新应当增进社会公共利益,完善更新区域内公共设施”,并进行了相关细致规定。
维度十三、产业评估及产业导向规定
摸清家底,动态调整,优化城市更新用地的产业导向布局
上海在“沪府发〔2014〕14号”即“上海市人民政府印发关于进一步提高本市土地节约集约利用水平若干意见的通知”4.1明确提出“促进规划工业区块(即“104区块”)结构调整和能级提升,重点发展战略性新兴产业和先进制造业。推进规划工业区块外、集中建设区内的现状工业用地(即“195区域”)加快转型,重点发展生产性服务业。”也就是说,“104区块”是重点发展战略性、高技术制造的,“195区域”是重点发展“2.5”产业,而不是低端制造的,“198区域”则对不发展产业有明确要求,无论是工业还是服务业,都不是重点,重点是生态和复垦。
目前为止,上海是对工业用地“家底”异常清楚的城市,这有利于开发企业对上海工业用地规模和布局有清晰的概念。“104区块”、“195区域”和“198区域”的产业发展导向并不一样,不同区块区域重点发展不同产业。
同时,上海还创新性地提出动态调整产业目录,提高产业准入门槛。“沪府发〔2014〕14号”即“上海市人民政府印发关于进一步提高本市土地节约集约利用水平若干意见的通知”6.2指出:“动态调整各类产业目录,制订重点支持目录、产业结构调整淘汰目录和产业转移指导目录,制订投入产出、资源节约、环境保护、就业等项目基本准入标准,制订试行差别化的土地使用税征收政策,并纳入土地利用全生命周期管理。”
广州《城市更新办法》第五条指出城市更新应当有利于产业集聚,“引导产业高端化、低碳化、集群化、国际化发展,支持金融、科技、总部经济、电子商务、文化体育等现代服务业,推动制造业高端化发展,培育壮大战略性新兴产业,优化总部经济发展环境,以总部经济引领产业转型升级”。
广州在明确提出产业导向的同时,也极为重视基础数据的调查,明文建立基础数据调查制度,开展土地、房屋、人口现状的数据调查,并对基础数据调查实行“常态管理+两查两核+纠错问责”
维度十四、改造类型
各地不断探索创新更新模式,因地制宜更新改造,局部改造和拆除重建成为趋势
广州创新提出“全面改造”和“微改造”两种方式,其中“全面改造”提出征收储备、自主改造、合作改造三种模式,“微改造”包括局部拆建、功能置换、整治修缮、保护、活化等操作模式。按照新政策,对于不涉及控规调整和融资地块的,可由区政府负责审核;城市更新资金优先安排“微改造”项目。
深圳城市更新类型包括拆除重建、综合整治、功能改变,以及多种城市更新类型并存的情况,有具体明确的的建设要求和操作方式。
上海来看,不同于以往以修缮为主的旧改模式,十三五计划重点在中心城区推开“拆除重建”的模式,这也意味着中心城区将会借力旧改释放更多空间
维度十五、城市文化传承
对城市文化的保留传承与城市更新的结合将是未来趋势
上海在城市文化传承方面是为全国典范。在加强历史文化风貌保护方面,上海采取最严格的措施,从“拆、改、留”到“留、改、拆”,进一步强化城市更新过程中的历史积淀意识,探索新形势下的风貌保护路径和多样化的空间重塑激活机制。上海市制定《上海成片历史风貌保护三年行动计划(2016-2018)》。坚持“保护与利用相结合”的原则;制定《上海市历史风貌成片保护分级分类管理办法》,探索活化保护利用;近日,上海市政府更是印发《关于深化城市有机更新促进历史风貌保护工作的若干意见》,总体要求“以保护保留为原则、拆除为例外”,并设立历史风貌保护及城市更新专项资金。
广州也在城市更新“1+3”政策的第六条中明确提出“城市更新应当坚持历史文化保护,延续历史文化传承”。深圳也提出在城市更新过程中对文化地标进行呵护。
维度十六、各城市关注的其他重点
各地逐渐形成具有自身城市特色的城市更新发展之路
城市特征、发展历史、发展目标等因素决定各地城市更新也必有各自特色,城市更新工作也必有各自突破口及倚重点。
深圳:由于其城市创新活力,和城市更新方向的经验,深圳在城市更新的创新度上形成了自身特色。如去年底开始实施的强区放权,又比如在《市规划国土委关于印发《土地整备利益统筹试点项目管理办法(试行)的通知》》(深规土【2015】721号)中提出,将城市更新、土地整备、征地拆迁、社区转型等几项政策加以统筹,于是一揽子解决了整备范围内涉及的征转地、违法建筑等各类土地历史遗留问题,并实现了多方共赢的土地二次开发模式,带动解决土地的拆迁和补偿。
上海:上海的城市更新主要的着力点在四个方面:工业用地、老旧住区、历史文化风貌区、商业商务区。从规模上看,工业用地更新空间最为可观;从房企关注度来看,老旧住区改造更为突出;从形式自身特色并对全国形成引领来看,上海在历史文化风貌保护方面可谓特色突出。其中,工业用地更新来看,上海存量土地盘活的主力在工业用地,突破口也在工业用地。其一,工业用地比例偏高,效率较低。上海建设用地结构不合理,目前上海在结构上工业用地比例畸高,上海的工业用地规模已超标,与国外综合性城市相比有较大差距。而且与国际上同类城市比较,上海市工业用地总体产出效率偏低。其二,工业园区之间土地利用效益差异较大,用地绩效不均。如何结合上海市的实际,探索出盘活低效存量工业用地的新途径,成为供给侧结构性改革在土地要素上的重要实践。
广州:广州的用地迫切程度虽然也较高,但较深圳上海来讲还有一定开发空间,因此广州在城市更新的政策上对一些细则制定不如深圳上海来的迫切细则。广州城市更新工作也已以常设部门来常态化,坚持政府主导和规划引领成为其城市更新特色,也因此用地返还等收益分配激励相对不够,参与主体改造意愿尚有空间。
3总结
通过上述政策梳理,我们在对比过程中也发现了城市更新的诸多共性趋势:
一是土地使用已由增量扩张向存量挖潜的方式转变,城市更新成为各城市地方政府的常态化工作内容,政策的创新不断地为城市更新注入活力。
二是城市更新过程中强调多方主体参与、利益共享,共生模式的构建是城市更新的目标之一。
三是城市更新强调以规划统筹为引领,由单个项目地块改造向“片区单元先行、整体统筹规划”发展。
四是土地政策细致规范,强调平衡各方利益,强化公共利益;设计一定的弹性政策以充分激发市场活力。
五是提高公共设施配套占比,推动产城融合发展。
六是明确产业导向,以产业评估和产业战略导向推进城市更新工作。
七是探索创新更新模式,因地制宜更新改造,局部改造和拆除重建成为趋势。
八是城市更新过程中注重对城市文化的保留传承。
4建议
以上三个城市之外,其余地方的地方政府应当如何进行城市更新的政策突破和创新?我们根据前文对沪深广三个一线城市的最新做法的梳理,在整合出共性趋势的基础上,也提炼出一些政策建议,可供更多地区的地方政府参考。
一是加强政府规划调控和主动引导,坚持以存量挖潜为土地利用方向,设立常态化城市更新工作小组。成熟地区可设立市级乃至区级常设性城市更新机构部门,其余地区可在市规划国土部门下设城市更新工作领导小组办公室,具体实施工作由区县人民政府指定相应部门执行。
二是完善政策体系,加快总纲性文件配套的实施细则、具体的技术标准,以及基本的操作程序等文件的出台,做到政策文件主次分明。面对不断呈现的各种城市更新问题,对更新政策进行专业化、精细化研究。同时建议各地各级政府组织城市更新工作者进行政策宣讲和流程灌输,加强政策指导。
三是发挥规划指导的作用,鼓励多方主体参与、利益共享,构建共生模式。过程中重视政府的主导和统筹,循序渐进,在前期策划及调整控规阶段完全由政府主导,至项目实施阶段可由政府主导审核后引入合作企业。
四是区域评估,设立重点更新单元,对重点更新单元加大扶持力度,带动全市更新工作。统筹引领全市进行更新区域评估,划定城市更新单元,并根据评估设立重点更新单元,以此为抓手大力推进并带动全市更新工作。
五是对不同区域灵活设定相应土地收储及出让政策,简化城市更新地价体系,整合地价标准类别。如各区县政府确定的重要特定区域可以公开出让为主;经产业准入审核认定后,工业用地产业项目类、研发总部产业项目类可以“带产业项目”挂牌方式供应土地。
六是设计弹性补缴比例,设计利益平衡机制,土地收储补偿后可获再补偿。设计强调公共利益为前提的奖励机制,改造成本补交地价适当加大优惠力度,维护公共利益,增加保障性住建房供给等措施,设立具体的公共利益用地指标和奖励;同时侧重对受益方进行约束,避免损害公共利益的投机行为发生。
七是对工业用地设置弹性年期限,提高土地市场周转效率,同时相应缩减工业用地的出让期限,以工业用地为突破口进行全市存量用地的挖潜开发。
八是摸清家底,对不同地块区域采用不同的产业发展导向;动态调整,提高产业准入门槛,优化城市更新用地的产业导向布局。评估全市用地区块区块,有计划有针对地规划不同产业发展重点;动态调整各类产业目录,制订重点支持目录、产业结构调整淘汰目录和产业转移指导目录。
九是将城市更新与城市文化传承有机结合,强化城市更新过程中的历史沉淀,探索新形势下的历史风貌保护路径和多样化的空间重塑激活机制,有条件的城市可设立相关专项资金以保障历史文化传承。
十是各地政府应当在遵循城市更新发展共性趋势的基础上,在以上政策建议以外,从自身出发形成具有各自城市特色的城市更新发展之路。
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