多规融合研究中心 陈磊
区县历年来是我们服务的重点，多年来，我们承接了上海浦东、黄浦及宝山，杭州萧山、临平及富阳，无锡锡山及梁溪，舟山普陀及嵊泗，成都新都、武汉硚口等国内多个典型标杆区县的规划研究课题，积累了丰富的规划研究经验，对地方服务业发展有比较深刻的认识。
服务业对地方经济发展的重要性不言而喻，截止“十四五”末，服务业对我国国民经济增长贡献率已超60%。中心城市凭借政策与流量优势，发展抓手更为多元，但对于广大既非省会也非副中心城市的普通区县而言，如何在资源有限的条件下找到差异化定位、在多重战略叠加中精准卡位，是一场更为紧迫的生存题。
一、区县未来五年面临的五个关键变量
规划不是空中楼阁，它必须扎根于对社会环境的深刻洞察。综合我们历次课题研究经验来看，其中最具指导意义的，可以归纳为以下五个方面。
第一，人口重塑：老龄化、少子化和年轻人口下沉三重趋势并行
“一老一小”服务既是刚性民生需求，也是巨大的产业机遇，养老服务、托幼服务、宠物经济、社区消费等未来将是“十五五”时期确定性最强的增长赛道之一。与此同时，一个值得关注的新趋势是，近年来，一线、新一线的年轻人开始回流中小城市。他们不仅带回了新的消费能力，更推动了消费结构性变化，这使得当前消费市场呈现出高线级城市消费放缓，而线级越低的城市消费复苏节奏越快的趋势。
第二，消费变天：不是不花钱，是花钱更挑剔了
在经济新常态下，消费者不是不花钱了，而是花钱更挑剔了。Z世代与银发族正在成为消费的“双轮驱动”力量，“理性+悦己”成为主流消费心态，场景体验驱动线下消费回归。这意味着，服务业的供给逻辑必须从“有什么卖什么”转向“要什么卖什么”，差异化、高品质供给，恰恰是破解“消费降级”焦虑的钥匙。
第三，共同富裕：城乡融合是最大的增量空间
“十五五”时期，共同富裕从理念走向制度落地，县域是推进城乡融合的主战场。城市居民下乡消费、农村居民进城享服务，双向流动的趋势将越来越明显。对区县而言，让公共服务均等化不是口号，而是可以量化、可以考核的硬指标，教育、医疗、养老、文化等各项服务短板的补齐，本身就是一轮服务业的增量释放。
第四，科创下沉：研发在中心，转化在区县
区县不必自建科创中心，但必须主动融入大城市的科创生态圈。“研发在中心、转化在区县”是大多数区县层面的现实路径。区县承接中心城市的创新资源转化关键在于如何搭建平台做好转化配套服务，让科研成果在本地落地生根、形成产业。
第五，人工智能技术渗透：不追新概念，找“小切口大成效”
人工智能正在从技术概念走向产业化落地，算法、大模型、智能体正在重塑服务业的每一个环节。对于区县层面而言，关键不在于“为智能化而智能化”，而在于找到本地独特的“小切口、大成效”应用场景，比如用人工智能赋能文旅内容生产、用智能体提升政务服务效率、用数据分析优化公共资源配置等。
二、区县服务业赛道：三条主线值得紧盯
区域服务业破局，重在明确发力方向。除了深耕传统生产性服务业与生活性服务业，新兴赛道正成为区县近年来实现弯道超车的新机遇。
第一，生产性服务业：从“碎片化”到“一站式”服务演进
生产性服务业正迎来深刻变革，如科技服务向“全链条、集成化”方向演进，企业需要的不再是某一项技术，而是从研发设计到检验检测到成果转化的“一站式”服务方案；物流业向“数智化、绿色化”转型，智慧仓储、无人配送、绿色包装不再是概念，而是降本增效的刚需；金融服务向“精准化、场景化”转型，供应链金融、科技金融、绿色金融等每个细分赛道都蕴含着巨大机遇。
第二，生活性服务业：让本地人愿意消费，让外地人愿意停留
生活性服务业的变革同样深刻，文旅产业正在从传统的观光游向深度体验、康养度假全面转型，单纯“看风景”的时代结束了，“过生活”的时代来了；沉浸式体验、首店经济、直播电商正在重构传统消费生态，消费者愿意为独特的体验买单；微短剧、短视频成为流量新引擎，“影视+文旅”的深度融合,一部短剧带火一座小城已经不是什么新鲜事;
第三，新兴赛道：不跟风“正面刚”，找准自己的独特场景优势
国家明确提出了低空经济、“AI+全场景应用”、数字消费、赛事演艺等多个新兴服务业增长点，比如“低空+文旅”用低空观光、滑翔体验激活山地资源；“AI+文博”用数字技术让沉睡的文化遗产“活”起来；“AI+物流”用智能调度解决山区配送的“最后一公里”难题。虽然不是每个区县都要发展这些领域，但关键是找到自己的“场景优势”。
三、定位“三看三问”：如何找到区县发展的“坐标卡位”
定位不是口号，是“卡位”，它回答的是我们在区域产业链、创新链和价值链中究竟占据了什么位置。定位不清则方向不明、路径不通。我们结合以往的研究经验提出了定位“三看三问”这一方法论。
第一，向上看：承接战略，强化“功能价值”
区县要清醒思考，我们在国家和省市的重大战略版图中究竟扮演什么角色？是争做核心承载区、关键枢纽还是功能节点？即便做不了挑大梁的“主角”，也要努力成为拼图中最关键的“配角”。只有将自身发展深度融入上位战略，确保我们的功能定位不可替代，才能真正借势借力，实现区域价值的最大化。
第二，向外看：做出标杆，形成不可替代性
区县要自我审视我们能否成为服务业高质量发展的典范、标杆或示范区？真正的标杆，不仅在于自身发展得好，更在于其发展模式、创新经验具备可复制、可推广的普适价值。如果我们的经验只能“孤芳自赏”而无法向外输出，那就说明核心竞争力还不够强，尚未真正形成行业内的“不可替代性”。
第三，向内看：锻造长板，打造“第一印象”
区县要清晰认识到我们究竟要打造高品质的服务目的地，还是要素集聚的新高地？这要求我们必须深挖本土禀赋，把长板拉到极致。当外界提及我们时，脑海中跳出的第一个标签是什么？这个“第一印象”是否足够独特、足够有力、足够让人心向往之？只有将特色转化为极致的口碑，才能真正形成区域发展的护城河。
同时，对于定位检验可结合以下“三问”，一个合理的定位，都需要经得住三个方面问题的拷问：
第一问：这个定位能否承接国家和省市的重大战略？ 如果不能，说明站位太低。
第二问：这个定位能否在区域分工中形成不可替代性？ 如果不能，说明同质化严重。
第三问：这个定位能否把本地资源优势转化为场景优势？ 如果不能，说明落地性不足。
四、区县层面八个举措：推动服务业规划从蓝图到落地的“施工手册”
规划的生命力在于执行。再美的蓝图，若无清晰路径与有力抓手，终是一纸空文，以下八大举措，正是推动服务业落地的关键“施工手册”。
第一，场景焕新：让每一寸土地都成为消费场景
一个好的场景设计，能同时提升产业效率、生活品质和消费体验，如区县工业园区要从单一生产功能向“产城人”融合转型，让职工不仅“有班上”，还“有生活”；社区公共服务要从基础的兜底保障向全龄友好延伸，让居民不仅“有依靠”，还“有归属”；景区要从走马观花的传统观光向深度沉浸体验升级，让游客不仅“有风景”，还“有回味”。
第二，同城互通：做中心城市做不了的事
区县层面不必事事争先，关键是找到与中心城市的功能互补点，中心城市做不了的、做不好的或者不愿意做的，恰恰是你的机会，如与中心城市协同构建“技术在中心、转化在区县”“消费在中心、体验在区县” “总部在中心、基地在区县”的互补格局。
第三，要素突围：没有项目，一切都是空谈
区县不仅要建立重大项目储备库，更要推动项目从“纸上”落到“地上”，而这一切离不开真金白银的投入。要善于用足用好专项债、EOD试点、REITs试点等政策工具，把“政策红利”转化为“发展动力”。
第四，品牌跃升：从“卖产品”到“卖生活方式”
品牌的最高境界，不是让人知道你有什么，而是让人向往你代表的生活方式，区县需要转变“卖门票、卖产品”创新思维方式，向“卖生活方式、卖服务标准”方向转型。具体而言，需要完成三个阶段的跃升：从“有产品”到“有品牌”、从“有品牌”到“有故事”，从“有故事”到“有认同”，最终让品牌价值与消费者情感产生共鸣。
第五：“人工智能+X”：不建大模型，不搞核心技术研发，找场景落地痛点
不是所有区县都需要卷模型、搞核心技术研发，但每一个区县都应该思考：人工智能如何重塑现有产业？如何提升居民的生活体验？务实的路径是“先找产业钉子，再挥AI锤子”。这就需要我们要深入挖掘经济社会各领域中最痛的点、最需提升的环节，用人工智能精准破题。
第六，全域覆盖：让农村也享受品质服务
城乡不应有服务品质的鸿沟，只有空间距离的远近，补齐乡村服务短板，不能仅仅算眼前的“经济账”，更要算长远的“民生账”和“发展账”。区县层面加快构建“县城—中心镇—中心村”三级商业与服务网络，让农村居民也能享受到品质化的服务供给，这既是民生目标也是扩大内需的战略抓手。
第七，“一老一小”：不是负担，是未来消费市场
国务院《扩大消费“十五五”规划》明确将银发经济和普惠托育列为服务消费扩容的核心赛道。区县层面恰恰是落地“一老一小”服务的主阵地，构建县乡村三级养老服务网络和推动医养结合，发展社区嵌入式托育，既是民生刚需，也是确定性最强的产业增量，谁能率先建起“家门口”的普惠养老和托幼体系，谁就能锁定未来十年最稳定的消费需求。
第八：流量变现：一部短剧带火一座城
“微短剧带火一座小城、一条短视频引爆一个目的地”已经在很多地方得到应验，内容驱动消费成为区县弯道超车的最短路径。区县的独特风光、非遗技艺和地道美食，本身就是最好的内容素材，关键在于建立“内容生产—流量引入—消费转化”的闭环，用微短剧、直播、短视频讲好本地故事，用首店首发、节事活动、打卡场景承接流量，把线上关注变成线下消费。
五、规划编制七个关键点：编制规划容易，做好规划很难
规划编制是一项复杂的系统工程，必须摒弃“闭门造车”与“纸上谈兵”，紧扣以下七个关键点，方能绘就经得起检验的蓝图。
第一，先找问题，再定目标
一份好的规划，首先要回答“问题在哪”，而不是急于回答“目标是什么”。坚持问题导向，聚焦核心难点堵点，比如自身产业结构失衡的堵点在哪？消费转化率低背后原因是什么？区域联动不够的症结在哪里？只有把这些问题找准了，对策才能有的放矢。
第二，定位不是贴标签，是回答“为什么是你”
区县在定位中应尽量避免“文化旅游目的地”“现代服务业集聚区”类似定位，因为这样的定位，放在任何一个区县都成立，也就等于什么都没定位。真正的定位是在区域竞合中找到自己的“不可替代性”，所以必须回答的是为什么是你？别人做不了吗？
第三，目标不是喊口号，每个数字都要有支撑
区县在规划目标中往往提出到2030年，服务业增加值要突破XXX亿元，但是这类目标必须有清晰的支撑和逻辑，做到可量化、可考核、可落地，每一个数字背后，必须有具体的项目作支撑、有务实的路径作牵引、有充足的资源作保障。只有目标层层解码，转化为看得见、摸得着的具体行动，目标才不会沦为缺乏根基的空中楼阁。
第四，项目不堆数量，一个好项目胜过十个凑数
项目清单不是越多越好，关键是每一个项目都要有产业逻辑，它处于哪条产业链上的哪个环节？它与上下游项目的关联是什么？它能为区域经济带来什么样的乘数效应？在资源有限的现实约束下，与其盲目追求规模，不如坚持“优中选优、精准聚焦”，一个好项目的价值，远胜过十个为了凑数而拼凑的平庸项目。
第五，规划是“活系统”，一代接着一代干
五年规划不是一届政府的事，而是“一代接着一代干”的长期工程。每一届班子不是另起炉灶，而是在前任基础上持续深化、迭代升级——好的规划要有传承性，既尊重历史延续，又回应时代变化。与此同时，随着外部环境变化，技术在变，消费趋势在变，需要建立动态监测与适时调整机制，定期评估执行进展，根据环境变化进行灵活调整。
第六，编制过程就是凝聚共识的过程
一份经得起实践历史检验的规划，从来不是少数专家在会议室里“闭门造车”的产物,而是在与政府、企业、居民、专家的反复沟通中碰撞出来的, 规划编制本质上是一场汇聚民智、凝聚共识的“开门问策”。这就要求我们在规划的前期调研不能走马观花、流于形式，而是真正听取一线声音，征求意见不是发个文件走个流程，而是让各方利益相关者都能表达诉求、参与决策。
第七，纸上谈兵最容易，落地施工才是真功夫
区县资源有限、容错空间小，经不起“写得好、落不了地”的折腾。因此，每一个战略方向都要对应具体的行动计划，每一个行动计划都要落到具体的责任主体，每一个责任主体都要有可量化的考核指标。更重要的是要建立常态化的推进机制和定期评估机制，只有把“推进—评估—反馈—优化”闭环跑起来，规划才能真正从纸面落到地面。
总之，区县层面的服务业规划，没有放之四海而皆准的“标准答案”，只有因时因地制宜的“最优解”。看清大势，才能顺势而为；找准赛道，才能以长补短；明确定位，才能在区域竞合中站稳脚跟；真正拉开差距的，是把规划落到一个个具体场景、一个个真实项目上的执行力。死磕以上这四点，区县的服务业突围就不是空想，而是一条可以走通的路。
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